Texto provisional
OPINIÓN DEL ABOGADO GENERAL
RANTOS
presentadas el 10 de febrero de 2021 ( 1 )
Caso C – 719/19
FS
v
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos))
(Petición de decisión prejudicial – Ciudadanía de la Unión – Artículo 21 TFUE – Derecho de los ciudadanos de la Unión y de sus familiares a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros – Directiva 2004/38 / CE – Artículo 15 – Decisión restringir la libre circulación por motivos distintos al orden público, la seguridad pública o la salud pública – Residencia ilegal de un ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida – Decisión de expulsión – Salida física del ciudadano de la Unión del Estado miembro de acogida – Efectos temporales de la decisión de expulsión – Artículos 5, 6 y 7 – Posibilidad de que el ciudadano de la Unión disfrute de un nuevo derecho de entrada o de residencia a su regreso al Estado miembro de acogida)
I. Introducción
1. ¿Puede un ciudadano de la Unión que haya perdido el derecho a residir en el territorio de un Estado miembro del que no es nacional y que, por ese motivo, haya sido objeto de una decisión de expulsión con arreglo al artículo 15 ( 1) de la Directiva 2004/38 / CE ( 2 ) (en lo sucesivo, « Directiva de residencia »), invocar un nuevo derecho de residencia con arreglo a dicha Directiva en caso de que regrese inmediatamente a ese Estado miembro después de salir de su territorio de conformidad con esa decisión de expulsión? En caso negativo, ¿durante cuánto tiempo debe residir ese ciudadano fuera del territorio del Estado miembro antes de poder obtener un nuevo derecho de residencia en ese mismo Estado miembro?
2. Esas son las cuestiones que plantea el presente caso, que llevarán al Tribunal a precisar cuándo los efectos jurídicos de una decisión de expulsión adoptada ‘por motivos distintos al orden público, la seguridad pública o la salud pública’ en el sentido del artículo 15 (1) ) de la Directiva de residencia se han agotado y en qué circunstancias un ciudadano de la Unión puede, por tanto, obtener de nuevo un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida.
3. Estas cuestiones permitirán a la Corte pronunciarse, por primera vez, tanto sobre los efectos temporales de tal decisión de expulsión como, de manera más general, sobre la relación entre el artículo 15, por una parte, y el artículo 5 (derecho de entrada ), El artículo 6 (derecho de residencia hasta tres meses) y, por último, el artículo 7 de dicha Directiva (derecho de residencia durante más de tres meses), en cambio. ( 3 )
4. No hay respuestas claras a esas preguntas. En primer lugar, las preguntas destacan el delicado equilibrio que debe lograrse entre dos derechos que no son fácilmente conciliables: el derecho de los ciudadanos de la Unión a residir libremente en el territorio de la Unión y el derecho de los Estados miembros a expulsar de su territorio a las personas que no lo hacen. tiene derecho a residir allí. En segundo lugar, esas mismas cuestiones se inscriben en el contexto jurídico específico de la ausencia de controles en las fronteras interiores de la Unión, ( 4 ) que es difícil de conciliar con el concepto mismo de « expulsión » de un ciudadano de la Unión de un Estado miembro a otro.
5. En esta Opinión, expondré las razones que sustentan mis respuestas propuestas, que pueden resumirse de la siguiente manera:
– los efectos jurídicos de una decisión de expulsión adoptada sobre la base del artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia no pueden extinguirse simplemente por el hecho de que un ciudadano de la Unión abandone físicamente el territorio del Estado miembro de acogida, ya que ello socavaría el efecto práctico de dicha Directiva ;
– la propuesta consistente en prolongar sistemáticamente los efectos de una decisión de expulsión durante un período determinado después de la salida física del interesado, en particular durante al menos tres meses, impondría una restricción injustificada al derecho de residencia, consagrado en Artículo 21 TFUE y expresión concreta en dicha Directiva; y
– Incumbe a las autoridades del Estado miembro de acogida evaluar los efectos temporales de las decisiones de expulsión tomadas sobre la base del artículo 15 de la Directiva de residencia y, a fortiori, la posibilidad de contar con un nuevo derecho de residencia, basado en un un examen en profundidad de la situación de la persona en cuestión, teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes y, en particular, la existencia de un propósito real y real para su residencia en ese Estado miembro y el riesgo de que esa persona sea una carga irrazonable para el sistema de asistencia social del Estado miembro.
II. Contexto legal
A. Derecho de la UE
6. El considerando 16 de la Directiva de residencia establece que «mientras los beneficiarios del derecho de residencia no se conviertan en una carga excesiva para el sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida, no deben ser expulsados. Por tanto, una medida de expulsión no debe ser la consecuencia automática del recurso al sistema de asistencia social. … En ningún caso debe adoptarse una medida de expulsión contra trabajadores, autónomos o solicitantes de empleo según la definición del Tribunal de Justicia, salvo por motivos de orden público o seguridad pública ».
7. El artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva concede, entre otras cosas, a los ciudadanos de la Unión que posean un documento de identidad o un pasaporte válidos el derecho de entrada al territorio de los Estados miembros.
8. El artículo 6, apartado 1, de la Directiva concede a los ciudadanos de la Unión un derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro durante un período de hasta tres meses «sin ninguna condición o formalidad distinta de» la posesión de un documento de identidad válido o pasaporte.
9. El artículo 7, apartado 1, de la misma Directiva otorga a los ciudadanos de la Unión un derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro durante un período superior a tres meses si: a) son trabajadores o autónomos en el miembro de acogida Estado miembro, o b) dispongan de recursos suficientes para ellos y los miembros de su familia para no convertirse en una carga para el sistema de asistencia social de ese Estado miembro durante su período de residencia y tengan cobertura de seguro de enfermedad a todo riesgo en el Estado miembro de acogida, o c) son estudiantes y cumplen, en esencia, las mismas condiciones que las establecidas en el punto (b).
10. El artículo 14, apartados 1 y 2, de la Directiva de residencia establece que los ciudadanos de la Unión y sus familiares gozarán del derecho de residencia previsto en el artículo 6 de dicha Directiva siempre que no se conviertan en una carga excesiva para el sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida, y el derecho de residencia previsto en los artículos 7, 12 y 13 de la Directiva, siempre que cumplan las condiciones establecidas en la misma. No obstante lo dispuesto en estas disposiciones, el artículo 14, apartado 4, de la misma Directiva establece que en ningún caso podrá adoptarse una medida de expulsión contra los ciudadanos de la Unión si son a) trabajadores o autónomos, ob) si entraron en el territorio de ese Estado miembro para buscar empleo.
11. El artículo 15 de la Directiva de residencia, titulado «Garantías procesales», establece, en su apartado 1, que «los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán por analogía a todas las decisiones que restrinjan la libre circulación de ciudadanos de la Unión y sus miembros de la familia por motivos distintos al orden público, la seguridad pública o la salud pública ». Con arreglo al apartado 2 de dicho artículo, «la expiración del documento de identidad o del pasaporte a partir del cual el interesado entró en el Estado miembro de acogida … no constituirá motivo de expulsión del Estado miembro de acogida». Por último, el párrafo 3 del artículo establece que «el Estado miembro de acogida no puede imponer una prohibición de entrada en el contexto de una decisión de expulsión a la que se aplica el párrafo 1».
12. El artículo 30, apartado 3, de dicha Directiva establece que «la notificación [de cualquier decisión adoptada con arreglo al artículo 27, apartado 1, de la Directiva sobre residencia] especificará …, en su caso, el tiempo permitido para que la persona abandone el territorio de la Estado miembro. Salvo en casos de urgencia debidamente justificados, el tiempo permitido para abandonar el territorio no será inferior a un mes a partir de la fecha de notificación ».
B. Ley de los Países Bajos
13. La Vreemdelingenwet 2000 (Ley de Extranjería 2000) de 23 de noviembre de 2000 (Stb. 2000, No 495) dispone, en sus artículos 61 y 62, que un extranjero que no sea o que ya no sea residente legal debe abandonar los Países Bajos por iniciativa propia en un plazo de cuatro semanas desde el final de su residencia legal. El artículo 63, apartado 1, de dicha Ley establece que puede ser expulsado un extranjero que no sea residente legal y que no haya abandonado los Países Bajos por iniciativa propia dentro de ese plazo.
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
14. FS, recurrente en el litigio principal, es un ciudadano polaco inscrito el 9 de noviembre de 2017 en el Registro de No Residentes de los Países Bajos. ( 5 )
15. Mediante resolución de 1 de junio de 2018, el Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretario de Estado de Justicia y Seguridad, Países Bajos; en lo sucesivo, « Secretario de Estado ») determinó que FS no era residente legal porque ya no cumplía las condiciones establecidas en el artículo 7 de la Directiva de residencia relativa al derecho de residencia durante más de tres meses, ( 6 ) y le ordenó abandonar el territorio de los Países Bajos. A ese respecto, se tuvo en cuenta el hecho de que FS había sido detenida con bastante frecuencia por la policía bajo sospecha de robo y hurto.
16. Mediante decisión de 25 de septiembre de 2018, el Secretario de Estado declaró infundada la objeción de FS contra la decisión de 1 de junio de 2018. Por un lado, el secretario de Estado reconoció que la conducta de FS no representó un peligro para el orden público o la seguridad pública en el sentido del artículo 27 de la Directiva de Residencia, pero, por otro lado, fijó un plazo de cuatro semanas para la salida voluntaria. , tras lo cual FS podría ser expulsado en virtud de su residencia ilegal. El órgano jurisdiccional remitente explica que dicha decisión de expulsión constituye una «decisión por la que se restringe la libre circulación de ciudadanos de la Unión» en el sentido del artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva. Dado que FS no presentó una apelación contra la decisión, se convirtió en definitiva («la decisión de expulsión»).
17. El 23 de octubre de 2018, FS fue arrestado por la policía alemana bajo sospecha de hurto. Las partes del litigio principal coinciden en que FS demostró que abandonó los Países Bajos dentro del plazo de salida de cuatro semanas que se le impuso, es decir, antes del 24 de octubre de 2018. A este respecto, FS también señaló que, desde su salida , cuya fecha exacta no se desprende del expediente, residía con amigos en Kaldenkirchen (Alemania), justo al otro lado de la frontera entre los Países Bajos y Alemania. FS también declaró que, debido a su dependencia de la marihuana, viajaba a los Países Bajos a diario para comprarla. Por último, afirmó que ingresó a los Países Bajos el 21 de noviembre de 2018 porque había sido citado para comparecer ante un tribunal de policía el 23 de noviembre de 2018.
18. El 22 de noviembre de 2018, FS fue detenido por el personal de un supermercado en los Países Bajos como sospechoso de robo. Después de haber sido llamado a las instalaciones, la policía lo arrestó porque no podía presentar ninguna identificación. Después de ese arresto, FS fue detenido por la policía a los efectos de una audiencia, según lo dispuesto por la legislación nacional en tales casos.
19. Mediante decisión de 23 de noviembre de 2018, el Secretario de Estado puso a FS en detención administrativa con el fin de devolverlo a su país de origen, Polonia (en lo sucesivo, «la decisión de detención administrativa»). El fundamento de esa decisión fue el riesgo de que FS eludiera el control de los extranjeros o evitara o impidiera los preparativos para su salida o el procedimiento de expulsión. Ese riesgo surge del hecho de que FS, en primer lugar, había evadido el control de ciudadanos extranjeros durante algún tiempo; en segundo lugar, había sido objeto de una decisión de expulsión que le obligaba a abandonar el territorio de los Países Bajos y no la había cumplido dentro del plazo. allí prescrito, ( 7 ) tercero, no tenía domicilio o residencia fija, cuarto, no contaba con recursos suficientes y, quinto, era sospechoso de haber cometido un delito o había sido condenado por ello.
20. Mediante sentencia de 7 de diciembre de 2018, el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Tribunal de Distrito de La Haya, con sede en Groningen, Países Bajos) declaró infundada la acción interpuesta por FS contra la decisión de detención administrativa y desestimó su reclamación por daños y perjuicios. . FS interpuso un recurso de casación contra dicha sentencia ante el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos).
21. El 18 de diciembre de 2018, FS presentó una objeción contra la decisión de trasladarlo a Polonia, que estaba prevista para el 21 de diciembre de 2018. También solicitó que el voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (audiencia judicial de solicitudes de medidas provisionales, La Haya, Países Bajos) adopten una medida provisional para prohibir esa expulsión.
22. Mediante resolución de 20 de diciembre de 2018, el voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (audiencia de solicitudes de medidas cautelares, La Haya), en primer lugar, estimó la solicitud de medida cautelar, por considerar que no se había demostrado que FS fuera , en ese momento, residía ilegalmente en los Países Bajos y, en segundo lugar, prohibió al Secretario de Estado expulsar a FS antes de la expiración de un período de cuatro semanas a partir de la decisión del Secretario de Estado sobre la objeción.
23. Mediante decisión del mismo día y sobre la base de esa decisión del voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (audiencia judicial de solicitudes de medidas provisionales, La Haya), el Secretario de Estado anuló la detención administrativa de FS.
24. Según el órgano jurisdiccional remitente, a pesar del levantamiento de la detención administrativa de FS, FS sigue interesada en interponer un recurso ante el Raad van State (Consejo de Estado) porque tendría derecho a una indemnización si se considerara ilegal dicha detención. Ese sería el caso si, el 23 de noviembre de 2018 (fecha en la que fue puesto en detención administrativa), FS tuviera un derecho de residencia en los Países Bajos sobre la base de la legislación de la UE.
25. A este respecto, en el recurso de casación ante el Raad van State (Consejo de Estado), las partes del procedimiento principal han adoptado dos posiciones contrarias.
26. Por un lado, FS critica al rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Tribunal de Distrito de La Haya, con sede en Groningen), por no haber fundamentado debidamente su sentencia de 7 de diciembre de 2018, ya que, de hecho, había abandonado los Países Bajos en el plazo prescrito en la decisión de expulsión y, por tanto, el día en que fue puesto en detención administrativa, tenía derecho a residir en los Países Bajos una vez más en virtud del artículo 6 de la Directiva de residencia.
27. Por otra parte, el Secretario de Estado acepta que FS demostró que salió de Holanda dentro del plazo prescrito en la decisión de expulsión, pero afirma que los efectos legales de esa decisión no se agotaron y que, por lo tanto, FS no pudo tener un derecho de residencia en los Países Bajos una vez más. Según el secretario de Estado, esos efectos jurídicos sólo se habrían agotado si, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ( 8 ) FS se hubiera establecido en otro Estado miembro de conformidad con las condiciones previstas en el artículo 7. (1) de la Directiva de residencia y podría demostrar una «residencia real» en ese otro Estado miembro durante un período superior a tres meses. Sin embargo, a la vista de las declaraciones realizadas por FS sobre su residencia en Alemania, ese no es el caso. A juicio del secretario de Estado, esta es la única interpretación capaz de prevenir el abuso de derechos, ya que de lo contrario hubiera sido suficiente que FS permaneciera en Alemania un solo día para que los efectos legales de la decisión de expulsión se vieran frustrados y , de esa manera, regresar y residir legalmente en los Países Bajos una vez más.
28. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente observa que, dado que ahora se ha acordado que FS abandonó el territorio de los Países Bajos en el plazo prescrito en la decisión de expulsión, la cuestión de si fue correctamente puesto en detención administrativa depende de si había un derecho de residencia en los Países Bajos nuevamente en esa fecha, específicamente en virtud del artículo 6 de la Directiva de residencia. Este derecho depende, a su vez, de los efectos jurídicos que produzca la decisión de expulsión en el sentido del artículo 15 de dicha Directiva. El órgano jurisdiccional remitente señala que, tanto del tenor del artículo 15 de la Directiva como de su sistema, no queda claro si una decisión de expulsión sigue teniendo efectos jurídicos durante un determinado período después de que el interesado haya abandonado el Estado miembro de acogida o si tal La decisión debe considerarse cumplida íntegramente desde el momento de dicha salida.
29. En estas circunstancias, el Raad van State (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
« (1) ¿Debe interpretarse el artículo 15, apartado 1, de la [Directiva de residencia] en el sentido de que se ha cumplido la decisión de expulsar a un ciudadano de la Unión del territorio del Estado miembro de acogida sobre la base de dicha disposición y que la decisión deja de tener efectos jurídicos una vez que el ciudadano de la Unión ha abandonado el territorio de ese Estado miembro de acogida de forma demostrable dentro del plazo de salida voluntario establecido en dicha decisión?
(2) En caso de que deba responderse afirmativamente a la primera pregunta, ¿tiene ese ciudadano de la Unión, en caso de regreso inmediato al Estado miembro de acogida, el derecho de residencia de hasta tres meses mencionado en el artículo 6, apartado 1? de [la Directiva de residencia], o ¿puede el Estado miembro de acogida adoptar una nueva decisión de expulsión para impedir que el ciudadano de la Unión entre en el Estado miembro de acogida durante un breve período de tiempo?
(3) Si debe responderse negativamente a la primera cuestión, ¿debe el ciudadano de la Unión residir en ese caso fuera del territorio del Estado miembro de acogida durante un período determinado y, en caso afirmativo, cuánto dura ese período? ».
30. FS, los Gobiernos neerlandés, checo y danés y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. A excepción del Gobierno checo, todas esas partes también presentaron sus alegatos orales en la audiencia celebrada el 16 de noviembre de 2020. El Gobierno belga, que no había presentado observaciones escritas, también pudo presentar sus alegaciones en dicha audiencia.
IV. Análisis
A. Observaciones preliminares
31. El trasfondo de esta petición de decisión prejudicial es un litigio relativo a un ciudadano polaco, FS, que, habiendo perdido su derecho de residencia en los Países Bajos con arreglo al artículo 7 de la Directiva de residencia, fue objeto de una decisión de expulsión, de conformidad con Artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva. Habiendo abandonado voluntariamente ese Estado miembro dentro del plazo prescrito en dicha decisión de expulsión, dicho ciudadano afirma haber residido con amigos en Alemania cerca de la frontera con los Países Bajos, a la que viajaba a diario para comprar marihuana. Un mes después de su partida, fue detenido por la policía neerlandesa porque no podía presentar ninguna identificación y puesto en detención administrativa con vistas a ser trasladado a su país de origen por considerar que corría el riesgo de evadir el control de los extranjeros. nacionales y evitar o impedir los preparativos para su expulsión. Se dice que ese riesgo se deriva, entre otras cosas, del hecho de que el ciudadano, en esencia, no ha cumplido íntegramente la decisión de expulsión porque no ha demostrado que residía realmente en otro Estado miembro.
32. Es en este contexto en el que el órgano jurisdiccional remitente pretende comprobar, en esencia, si una decisión de expulsión adoptada con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia se cumple plenamente por el mero hecho de que el ciudadano de la Unión abandona físicamente el territorio del anfitrión. Estado miembro, en cuyo caso ese ciudadano disfrutaría, si regresara, de un nuevo derecho de residencia por hasta tres meses en virtud del artículo 6 de la Directiva de residencia, o si esa decisión de expulsión continúa surtiendo efectos durante un tiempo determinado después de la salida física del ciudadano. En este último caso, el órgano jurisdiccional remitente desea saber durante cuánto tiempo continúan produciéndose tales efectos.
33. El órgano jurisdiccional remitente explica que la respuesta a estas cuestiones es fundamental para resolver el litigio principal, que se refiere a la legalidad de la decisión de detención administrativa. Si los efectos legales de la decisión de expulsión se agotaran simplemente en virtud del hecho de que FS fue a Alemania, aunque solo sea por un día, entonces, a partir de su regreso a los Países Bajos, disfrutaría de un nuevo derecho de residencia en virtud del artículo 6 de la Directiva de residencia. En ausencia de una nueva decisión de expulsión, la decisión de detención administrativa sería ilegal y, por lo tanto, FS tendría derecho a indemnización.
34. Sin embargo, el interés que despiertan las preguntas va más allá de los hechos algo insólitos del presente caso. De hecho, las cuestiones prejudiciales forman parte de una cuestión mucho más amplia, a saber, cómo puede un Estado miembro expulsar de su territorio (por motivos distintos del orden público, la seguridad pública o la salud pública) a un ciudadano de la Unión que, tras una período de residencia legal, continúe residiendo allí sin cumplir, no obstante, las condiciones establecidas en la Directiva de residencia, con el riesgo de convertirse en una carga excesiva para el sistema de asistencia social de ese Estado miembro. Esta cuestión es tanto más importante cuanto que, dentro del espacio Schengen, ( 9 ) las fronteras interiores pueden cruzarse sin que se realicen controles a las personas. En consecuencia, un Estado miembro dispone de medios muy limitados para verificar que efectivamente se ha producido la expulsión de un ciudadano de la Unión que reside ilegalmente.
35. A la luz de estas constataciones, el análisis de los efectos temporales de una decisión de expulsión adoptada con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia parece estar intrínsecamente vinculado a la relación entre dicha disposición y las demás disposiciones del capítulo III de dicha Directiva. que se relacionan con el derecho de residencia. Por tanto, considero oportuno, antes de comenzar mi análisis, presentar una descripción general del contexto legislativo aplicable (1.), que también ayudará a aclarar el alcance de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente (2.).
1. El contexto legislativo pertinente
36. Como punto preliminar, conviene recordar que la ciudadanía de la Unión, tal como la introdujo el Tratado de Maastricht ( 10 ), confiere a todo ciudadano de la Unión un derecho fundamental e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. , con sujeción a las limitaciones y restricciones establecidas por los Tratados y las medidas adoptadas para su aplicación. En la actualidad, el artículo 21 TFUE, apartado 1, reconoce este derecho a los ciudadanos de la Unión, como se reafirma en el artículo 45 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. La Directiva de residencia, que regula, entre otras cosas, las condiciones para el ejercicio del derecho de los ciudadanos de la Unión y sus familiares a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, tiene por objeto facilitar y reforzar el ejercicio de ese derecho. ( 11 )
37. La Directiva de residencia establece dos conjuntos de normas de residencia para los ciudadanos de la Unión: el «derecho de residencia», regulado por las disposiciones del capítulo III y que incluye los derechos de residencia «hasta tres meses» y «durante más de tres meses »(conjuntamente,« residencia temporal »), y el« derecho de residencia permanente »regulado por las disposiciones del capítulo IV, cuyas condiciones de elegibilidad se establecen en los artículos 16 a 18 de dicha Directiva. A continuación, me ocuparé únicamente de la residencia temporal, el tipo de residencia que aquí se trata, que permitirá identificar los motivos que justifican una decisión de expulsión en el sentido del artículo 15 de la Directiva.
a) El derecho de residencia temporal previsto en la Directiva de residencia
(1) El derecho de residencia hasta por tres meses
38. De conformidad con el artículo 6, apartado 1, de la Directiva de residencia, los ciudadanos de la Unión tienen derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro durante un máximo de tres meses sin estar sujetos a ninguna condición o formalidad distinta al requisito de poseer una identidad válida. tarjeta o pasaporte. Si bien el artículo 6 de dicha Directiva no establece ninguna condición relacionada con los recursos financieros del ciudadano de la Unión, con arreglo al artículo 14, apartado 1, de dicha Directiva, ese derecho de residencia se conserva durante esos tres meses mientras dicho ciudadano no se convierta en ciudadano carga excesiva para el sistema de asistencia social de ese Estado miembro. ( 12 ) Esta norma se ajusta al artículo 24, apartado 2, de la misma Directiva, que permite al Estado miembro de acogida, entre otras cosas, no conferir derecho a prestaciones sociales durante los tres primeros meses de residencia.
39. Por lo que respecta a la verificación de esas condiciones de residencia, aunque ese Estado miembro no puede exigir a los ciudadanos de la Unión que se registren ante las autoridades competentes, ( 13 ) tiene derecho a exigir a dichos ciudadanos que presenten pruebas de su identidad y nacionalidad, siempre que Se impone a sus propios nacionales el requisito de su cédula de identidad. ( 14 ) No obstante, el Estado miembro no puede cuestionar el derecho de residencia únicamente porque un ciudadano no haya presentado uno u otro de los documentos antes mencionados, en particular cuando la persona interesada todavía puede aportar una prueba inequívoca de su nacionalidad. de otra manera. ( 15 )
(2) El derecho de residencia por más de tres meses
40. Un ciudadano de la Unión también tiene un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida durante un período superior a tres meses si cumple las condiciones establecidas exhaustivamente en el artículo 7, apartado 1, letras a), b) o c. ) de la Directiva de residencia, es decir, en esencia: (a) es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en ese Estado miembro, o (b) tiene recursos suficientes para sí mismo y su familia miembros y cobertura de seguro de enfermedad global en el Estado miembro, o (c) es estudiante y dispone de recursos suficientes y cobertura de seguro de enfermedad global.
41. Los Estados miembros pueden exigir a los ciudadanos de la Unión que se registren ante las autoridades competentes, pero el plazo para el registro no puede ser inferior a tres meses a partir de la fecha de llegada. ( 16 ) Además, de conformidad con el artículo 14, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva de residencia, cuando existan dudas razonables sobre si un ciudadano o su familiar cumple las condiciones establecidas en el artículo 7 de dicha Directiva. , Los Estados miembros podrán verificar si se cumplen dichas condiciones. Sin embargo, esa verificación no puede realizarse de forma sistemática. Por último, el Estado miembro podrá exigir al interesado que informe de su presencia en su territorio dentro de un plazo razonable y no discriminatorio tras su entrada en el territorio de ese Estado miembro. ( 17 )
(3) El derecho de residencia derivado de los miembros de la familia
42. Los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión pueden residir en el territorio de los Estados miembros, siempre que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 6, apartado 2 (en el caso de una residencia de hasta tres meses) o en el artículo 7 ( 1) (d) y (2) de la Directiva de residencia (en el caso de una residencia de más de tres meses), a saber, acompañando o reuniéndose con el ciudadano de la Unión que tiene derecho de residencia. ( 18 )
b) Los motivos que justifican la adopción de una decisión de expulsión sobre la base del artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia.
43. La Directiva de residencia no solo contiene normas que regulan las condiciones para la obtención de los distintos tipos de derechos de residencia que prevé, sino que también establece una serie de disposiciones destinadas a regular la situación que se produce cuando se pierde el disfrute de uno de esos derechos.
44. A este respecto, la Directiva de residencia prevé dos situaciones en las que los Estados miembros pueden adoptar decisiones de expulsión: cuando dicha decisión se adopte « por motivos de orden público, seguridad pública o salud pública » (artículo 27 de dicha Directiva) o cuando esa decisión se toma «por motivos distintos del orden público, la seguridad pública o la salud pública» (artículo 15, apartado 1, de la Directiva). ( 19 )
45. Por lo que se refiere a la segunda situación, en la que se enmarca el asunto controvertido en el litigio principal, conviene señalar, en primer lugar, que el artículo 15, contenido en el capítulo III de la misma Directiva, se refiere únicamente a los beneficiarios de la residencia temporal y no aquellos con derecho de residencia permanente. ( 20 ) Además, a diferencia de las decisiones tomadas con arreglo al artículo 27 de la Directiva de residencia, ( 21 ) las situaciones en las que los Estados miembros de acogida pueden adoptar decisiones que restrinjan la libre circulación, en particular las decisiones de expulsión, no quedan expresamente claras en el texto de Artículo 15 de dicha Directiva. En efecto, esta última disposición no precisa la naturaleza de los «motivos distintos [a los previstos en el artículo 27 de la Directiva]».
46. A pesar del silencio de la legislación, el Tribunal de Justicia ha interpretado que el artículo 15 de la Directiva de residencia establece las normas aplicables cuando finaliza un derecho de residencia temporal en virtud de dicha Directiva, en particular cuando un ciudadano de la Unión o uno de sus o los miembros de su familia que, en el pasado, tenían un derecho de residencia temporal ya no cumplen los requisitos del derecho de residencia en cuestión y, por lo tanto, pueden, en principio, ser expulsados por el Estado miembro de acogida. ( 22 )
47. En consecuencia, de las consideraciones anteriores puede deducirse que las razones que justifican la adopción de una decisión de expulsión sobre la base del artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia sólo pueden establecerse sobre la base de una lectura combinada de las demás disposiciones. del Capítulo III de la misma Directiva sobre las condiciones del derecho de residencia temporal.
48. A este respecto, en primer lugar, del tenor del artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia se desprende que las decisiones que restringen la libre circulación se aplican tanto a los ciudadanos de la Unión como a sus familiares. ( 23 ) En el caso de los ciudadanos de la Unión, podría adoptarse una decisión de expulsión por incumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 6, apartado 1 (residencia de hasta tres meses) o en el artículo 7, apartado 1, letra a. ) ac) (residencia durante más de tres meses), de dicha Directiva, según lo establecido en los puntos 38 y 40 del presente dictamen. En el caso de los familiares, dicha decisión también podría tomarse por incumplimiento de las condiciones del derecho de residencia derivado o de la conservación de ese derecho, según se expone en el punto 42 del presente Dictamen.
49. Sin embargo, la Directiva contiene dos excepciones a la regla según la cual una decisión de expulsión estaría justificada cuando ya no se cumplan las condiciones de residencia temporal.
50. En primer lugar, la Directiva de residencia establece, en el considerando 16, que, «mientras no se conviertan en una carga excesiva para el sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida», los ciudadanos de la Unión y sus familiares »no deben ser expulsado’. ( 24 ) Este requisito se ajusta, en primer lugar, al artículo 15, apartado 2, de dicha Directiva, que establece, en esencia, que la caducidad del documento de identidad o del pasaporte a partir del cual se introdujo el Estado miembro de acogida no constituye un motivo para la expulsión del Estado miembro de acogida; en segundo lugar, con el artículo 14, apartado 3, de la misma Directiva, que establece que una medida de expulsión no debe ser la consecuencia automática del recurso de un ciudadano de la Unión al sistema de asistencia social; y, en tercer lugar, a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 14 y en el apartado 2 del artículo 24 de dicha Directiva sobre el recurso al sistema de asistencia social (véase el punto 38 del presente dictamen).
51. En consecuencia, en el caso de residencia sobre la base del artículo 6 o del artículo 7 de la Directiva de residencia, una decisión de expulsión con arreglo al artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva contra un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia podría ser justificado únicamente cuando la condición de residencia que no se cumple está relacionada con el criterio de la carga excesiva para el sistema social del Estado miembro de acogida, ya que las condiciones relativas a la posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos claramente no lo son por sí solas , suficiente para justificar tal medida de expulsión. ( 25 )
52. En segundo lugar, el artículo 14, apartado 4, y la última frase del considerando 16 de la misma Directiva establecen, en esencia, que una medida de expulsión no debe adoptarse, en ningún caso, contra trabajadores, autónomos o demandantes de empleo que no sean el motivos de orden público o seguridad pública. De hecho, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los ciudadanos de la Unión y sus familiares no pueden ser expulsados mientras dichos ciudadanos puedan aportar pruebas de que continúan buscando empleo y de que tienen verdaderas posibilidades de ser contratados. ( 26 )
53. Por tanto, en el caso de residencia sobre la base del artículo 7 de la Directiva de residencia, no puede adoptarse una decisión de expulsión contra un ciudadano de la Unión o un miembro de la familia que no cumpla las condiciones de residencia establecidas en el artículo 7, apartado 1 a) de dicha Directiva, que se refiere a los trabajadores y autónomos, independientemente de que ese ciudadano o ese miembro de la familia pueda constituir una carga, incluso irrazonable, para el sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida.
2. Alcance de las cuestiones prejudiciales
54. Habida cuenta de lo anterior, considero útil realizar las siguientes aclaraciones sobre el alcance de las cuestiones prejudiciales.
55. En primer lugar, me parece oportuno recordar la explicación del órgano jurisdiccional remitente de que, a pesar de la conducta delictiva de FS, el Secretario de Estado basó la decisión de expulsión no en el artículo 27, sino exclusivamente en el artículo 15 de la Directiva de residencia. Por tanto, la Corte no tiene que pronunciarse sobre si esa conducta delictiva pudo haber constituido una amenaza para el orden público o la seguridad pública, en el sentido de dicho artículo 27, y justificado una decisión de expulsión sobre esa base. ( 27 )
56. En segundo lugar, procede señalar que, si bien la decisión de expulsión controvertida en el litigio principal se tuvo en cuenta por incumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 7 de la Directiva de residencia, las cuestiones planteadas con carácter preliminar sentencia, en la redacción del órgano jurisdiccional remitente, se refieren, en términos más generales, a todas las decisiones de expulsión que puedan adoptarse con arreglo al artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva. Sin embargo, como he observado anteriormente, el artículo 15 de la Directiva se aplica cuando finaliza un derecho de residencia temporal en virtud de esa misma Directiva porque la persona en cuestión corre el riesgo de convertirse en una carga irrazonable para el sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida. Por tanto, la respuesta solicitada por el órgano jurisdiccional remitente no puede, en mi opinión, limitarse a aquellas situaciones en las que un ciudadano de la Unión es expulsado únicamente por motivos relacionados con el artículo 7 de la Directiva de residencia, aunque, en realidad, tales motivos representan la mayor parte de los motivos de la expulsión.
57. En tercer lugar, como se desprende de los puntos 45 y 53 de las presentes conclusiones, el punto de partida de mi análisis es el supuesto de que se puede descartar que los ciudadanos de la Unión afectados sean ciudadanos con derecho de residencia permanente o trabajadores , trabajadores autónomos o solicitantes de empleo cubiertos por las excepciones establecidas en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva de residencia.
58. En cuarto y último lugar, conviene aclarar que, en ausencia de controles en las fronteras interiores de la Unión, los efectos temporales de las decisiones de expulsión solo se evaluarán cuando un ciudadano expulsado vuelva a invocar un derecho de residencia. ante las autoridades de un Estado miembro. Por tanto, no puede descartarse que dicha apreciación pueda variar en función del Estado miembro que tramita esa nueva solicitud de derecho de residencia. De hecho, si, después de abandonar el Estado miembro de acogida, ese ciudadano confía en un nuevo derecho de residencia en otro Estado miembro (incluso en un tercer país), ese Estado o país no tiene, en principio, ningún motivo para considerar que el país de acogida Mientras tanto, la decisión de expulsión del Estado miembro ha dejado de tener efectos jurídicos. Por tanto, el análisis que sigue se refiere únicamente a las circunstancias del presente caso, en el que el ciudadano en cuestión abandonó el Estado miembro de acogida y se basa en un nuevo derecho de residencia en el mismo Estado miembro, sin que mientras tanto se le haya concedido formalmente un derecho de residencia en otro Estado miembro. ( 28 )
B. Examen de las cuestiones prejudiciales
1. La salida física de un ciudadano de la Unión como factor suficiente para el pleno cumplimiento de una decisión de expulsión adoptada sobre la base del artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia
59. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el hecho de que el ciudadano de la Unión abandone físicamente el territorio del Estado miembro de acogida basta, por sí solo, para una decisión de expulsión adoptada con arreglo al artículo 15 ( 1) de la Directiva de residencia debe considerarse cumplida íntegramente, de manera que dicha decisión deja de tener efectos jurídicos actuales.
60. Las partes interesadas que presentaron observaciones escritas y alegaciones orales expusieron posiciones divergentes. Por un lado, FS propone que se responda afirmativamente a dicha cuestión, lo que significa que, en esencia, una decisión de expulsión de este tipo se da pleno cumplimiento por el mero hecho de que, antes de la expiración del plazo prescrito, e incluso aunque sólo sea por un tiempo limitado, la persona interesada abandonó el territorio del Estado miembro de acogida y en el momento en que lo hizo. Por tanto, dicha persona debe poder invocar un nuevo derecho de residencia durante un período de tres meses, de conformidad con el artículo 6 de la Directiva de residencia. Por otra parte, todos los Gobiernos que presentaron observaciones escritas y alegaron oralmente, así como la Comisión, apoyan la posición del Secretario de Estado de que, en esencia, la mera salida física del ciudadano de la Unión no puede ser suficiente para agotar los efectos jurídicos de tal decisión, alegando que tal interpretación sería contraria al efecto práctico de dicha Directiva. ( 29 )
61. Estoy de acuerdo con esa segunda posición por las siguientes razones.
62. Quiero señalar de entrada que, para que el artículo 15 de la Directiva de residencia se interprete de forma autónoma y uniforme, debe tenerse en cuenta no solo su redacción, sino también el contexto en el que se produce y los objetivos perseguidos . Además, dicha disposición no puede interpretarse de manera restrictiva y, en ningún caso, debe privarse de su efecto práctico. ( 30 )
63. En primer lugar, en lo que respecta al tenor del artículo 15 de la Directiva de residencia, observo que dicho artículo está redactado de manera que no proporciona ningún fundamento para una apreciación de los efectos temporales de las decisiones de expulsión tomadas sobre la base de ese artículo. El apartado 1 de dicha disposición establece simplemente que « los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán por analogía a todas las decisiones que restrinjan la libre circulación … por motivos distintos del orden público, la seguridad pública o la salud pública », el apartado 2 que « la expiración del tarjeta de identidad o pasaporte… no constituirá motivo de expulsión ”, y el apartado 3 que“ el Estado miembro de acogida no podrá imponer una prohibición de entrada en el contexto de una decisión de expulsión ”.
64. Además, los artículos 30 y 31 de la Directiva de residencia, a los que se refiere el artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva y que se aplican por analogía, ( 31 ) aunque contienen disposiciones que pueden afectar al cumplimiento de las decisiones de expulsión, sí no hacerlo en relación con los efectos temporales. ( 32 ) Observo, a este respecto, que el artículo 30, apartados 1 y 3, de dicha Directiva establece, entre otras cosas, que los Estados miembros deben notificar por escrito al interesado las decisiones de expulsión, indicando el plazo de tiempo concedido a la persona para abandonar su territorio, y aclara que, «salvo en casos de urgencia debidamente justificados, el tiempo permitido para salir del territorio no será inferior a un mes desde la fecha de notificación».
65. Por tanto, estas disposiciones tienen por efecto, en esencia, prorrogar la residencia de la persona expulsada en un plazo máximo de un mes desde la notificación de la decisión de expulsión. Por tanto, podría sostenerse que dicha prórroga no serviría de nada si fuera suficiente, para dar pleno cumplimiento a una decisión de expulsión, para que el interesado se desplazara físicamente a un Estado miembro vecino. Sin embargo, cuando se lee en su contexto más general, el artículo 30, apartado 3, de la Directiva de residencia no pretende regular los efectos temporales de las decisiones de expulsión sino, por un lado, garantizar que la persona interesada pueda hacer un uso efectivo de los procedimientos de recurso establecidos por los Estados miembros ( 33 ) y, por otro lado, concederle un plazo razonable para organizar su salida.
66. De lo anterior se desprende que ni el artículo 15 ni los artículos 30 y 31 de la Directiva de residencia pueden dar una respuesta definitiva sobre cómo se agotan los efectos jurídicos de una decisión de expulsión.
67. En segundo lugar, en lo que respecta al contexto del artículo 15 de la Directiva de residencia, debe recordarse que dicha Directiva permite restringir la libre circulación de los ciudadanos de la Unión «por motivos de orden público, seguridad pública o salud pública» y por «motivos distintos de [esos motivos]» (véase el punto 44 del presente dictamen). Aunque la Directiva no especifica las medidas mediante las cuales los Estados miembros pueden restringir la libre circulación, sí contiene una disposición que regula la duración de una de esas medidas, a saber, una decisión que ordena la exclusión de una persona del territorio de un Estado miembro.
68. El artículo 32 de la Directiva de residencia permite que se solicite el levantamiento de dicha orden después de un « plazo razonable , según las circunstancias y, en cualquier caso, después de tres años desde la ejecución de la orden de exclusión definitiva …, mediante la presentación de argumentos establecer que se ha producido un cambio material en las circunstancias que justificaron la decisión que ordenó su exclusión ».
69. En mi opinión, el hecho de que dicha Directiva regule la duración de las órdenes de exclusión y no contenga ninguna disposición equivalente al artículo 32 que determine los efectos temporales de las demás decisiones que restringen la libre circulación de ciudadanos de la Unión, en particular las decisiones de expulsión tomadas en sobre la base del artículo 15, apartado 1, de la Directiva, no puede demostrar, aplicando una interpretación por analogía , que los efectos de esas decisiones de expulsión duren un período razonable o, adoptando una interpretación a contrario , que el legislador de la UE tenía la intención de garantizar que los efectos jurídicos de una decisión de expulsión se extingan por el mero hecho de que el ciudadano de la Unión abandone físicamente el Estado miembro de acogida. ( 34 )
70. De ello se desprende que la clarificación de cómo se agotan los efectos temporales de una decisión de expulsión no puede derivarse de una interpretación contextual de la Directiva de residencia.
71. Dado que las interpretaciones literales y contextuales no son concluyentes, sólo a la luz de la interpretación teleológica de la Directiva de residencia y de su efecto práctico tal vez puedan encontrarse respuestas a esta primera cuestión.
72. En consecuencia, por lo que se refiere, en tercer lugar, al objetivo del artículo 15 de la Directiva de residencia, quisiera señalar de entrada que dicha disposición tiene una doble finalidad. En primer lugar, pretende establecer, para las decisiones adoptadas sobre la base de dicho artículo, un sistema de garantías procesales similar al aplicable a las decisiones de restricción de la libre circulación adoptadas sobre la base del artículo 27 de dicha Directiva. ( 35 ) En segundo lugar, en la medida en que permite la adopción de decisiones que restringen la libre circulación cuando un ciudadano de la Unión o uno de sus familiares ya no cumple algunas de las condiciones de residencia temporal, el artículo 15 de la Directiva persigue un criterio menos evidente. pero igualmente importante objetivo. Ese artículo es, de hecho, la única disposición de la Directiva de residencia en la que los Estados miembros pueden basarse para garantizar, sobre la base del Derecho de la UE, que las personas que ya no cumplan las condiciones de residencia temporal y que representen una carga irrazonable para su el sistema de asistencia social puede ser retirado de su territorio. Por tanto, dicha disposición tiene por objeto garantizar el efecto práctico de las disposiciones sobre el derecho de residencia, protegiendo al mismo tiempo los recursos financieros públicos de un Estado miembro. ( 36 )
73. Es por referencia al segundo objetivo del artículo 15 de la Directiva de residencia que considero que debe evaluarse si la salida física de un ciudadano de la Unión es suficiente, por sí sola, para que se cumpla plenamente una decisión de expulsión con.
74. A este respecto, considero que una interpretación del artículo 15 de la Directiva en el sentido de que una decisión de expulsión deja de tener efectos jurídicos, casi automáticamente, una vez que el ciudadano de la Unión abandona físicamente el territorio del Estado miembro de acogida, en esencia, privaría de todo efecto práctico no sólo a ese artículo, sino también, en consecuencia, a todas las disposiciones que establecen las condiciones del derecho de residencia temporal.
75. Como señalé en los puntos 43 a 53 de las presentes conclusiones, los motivos que justifican la adopción de una decisión de expulsión basada en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia pueden variar según el tipo de residencia de que disfrute el ciudadano de la Unión o su o su familiar antes de su expulsión. Sin embargo, tienen una cosa en común: esa persona no debería ser objeto de medidas de expulsión mientras no se convierta en una carga excesiva para el sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida.
76. Además, me parece claro que no es cruzando las fronteras del Estado miembro de acogida como un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia puede, de un día para otro, modificar su estatuto, de tal manera que ya no representa una carga tan irrazonable para el sistema de asistencia social de ese Estado miembro. De ser así, las decisiones adoptadas sobre la base del artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia no tendrían, en realidad, ningún efecto vinculante. De hecho, el concepto de «expulsión» se vería privado de cualquier efecto práctico si, por ejemplo, un ciudadano de la Unión pudiera alegar haber cumplido la decisión de expulsión simplemente porque estuvo brevemente presente físicamente en un Estado miembro vecino.
77. A la luz de todas las consideraciones anteriores, propongo que se responda a la primera cuestión prejudicial en el sentido de que el artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia debe interpretarse en el sentido de que una decisión de expulsión adoptada en el El fundamento de dicha disposición no puede cumplirse plenamente, de modo que ya no tenga efectos jurídicos, simplemente porque un ciudadano de la Unión ha abandonado físicamente el territorio del Estado miembro de acogida.
78. En consecuencia, si bien no procede responder a la segunda cuestión prejudicial, queda sin embargo por determinar la duración de los efectos jurídicos de tales decisiones.
2. Los efectos temporales de una decisión de expulsión adoptada sobre la base del artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia
79. Rechacé la propuesta de que los efectos jurídicos de una decisión de expulsión se extingan porque la persona en cuestión ha cruzado la frontera del Estado miembro de acogida teniendo en cuenta el efecto práctico del artículo 15. Por motivos de coherencia, opino que esos mismos requisitos asociados a la preservación del efecto práctico del artículo 15 de dicha Directiva deben orientar mi análisis de los efectos temporales de las decisiones de expulsión.
(a) El criterio de un ‘cambio material en las circunstancias’ que justificó la decisión de expulsión
80. En primer lugar, conviene señalar que una medida de expulsión de conformidad con el artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia queda necesariamente despojada de su fundamento y, por tanto, caduca si la persona expulsada consigue demostrar que, tras su expulsión , incluso al día siguiente del día en que abandonó el territorio del Estado miembro de acogida, un « cambio sustancial en las circunstancias » ( 37 ) significa ahora que puede cumplir las condiciones de residencia que eran necesarias. no cumplía y había justificado esa decisión de expulsión.
81. En esta situación, un ciudadano de la Unión debe poder demostrar a las autoridades de ese Estado miembro que la decisión de expulsión ha caducado para poder invocar un nuevo derecho de residencia, en particular sobre la base del artículo 6 de la Directiva de residencia. . Huelga decir que tal cambio sustancial en las circunstancias se produce cuando ese ciudadano de la Unión puede volver a ser considerado trabajador, autónomo o demandante de empleo en el antiguo Estado miembro de acogida, ya que tal condición excluye la pérdida del derecho de residencia en virtud de Artículo 15 de dicha Directiva y, por tanto, sería incompatible con la coexistencia de una decisión de expulsión. ( 38 )
82. Aunque tales situaciones son posibles, en realidad es raro que un cambio tan importante en las circunstancias se produzca poco después de la expulsión de la persona en cuestión. Por el contrario, tal cambio ocurre con mayor frecuencia solo después de un período de residencia en otro país. Esto plantea, por tanto, la cuestión de si la única forma de que esa persona pueda residir una vez más en el Estado miembro de acogida es probar tal cambio sustancial de circunstancias.
83. Considero que es evidente que esta cuestión debe recibir una respuesta negativa. En efecto, sería contrario al espíritu mismo de la Directiva de Residencia, que busca facilitar y fortalecer el ejercicio del derecho a residir libremente en el territorio de los Estados miembros, aceptar que una decisión de expulsión siga surtiendo efectos hasta que se produzca un cambio material en la situación de la persona en cuestión. Este enfoque podría tener como resultado afianzar los efectos temporales de esa decisión, en algunas circunstancias de forma ilimitada, dando lugar a un impedimento desproporcionado a la libertad de residencia.
84. Hay dos soluciones concebibles para evitar tal situación: la primera sería determinar la duración de los efectos jurídicos de una decisión de expulsión teniendo en cuenta la duración exacta de la residencia fuera del Estado miembro de acogida tras la expulsión, criterio que se aplicaría sistemáticamente, mientras que el segundo consistiría en determinar la duración de los efectos de la decisión de expulsión no exclusivamente sobre la base de la duración de la residencia fuera de ese Estado miembro, sino sobre la base de una serie de otros factores.
85. Por las razones que ahora expondré, propongo que se rechace la primera de las dos soluciones y se adopte la segunda.
b) El criterio de un « determinado período de residencia » fuera del territorio del Estado miembro de acogida
86. Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende comprobar si un ciudadano de la Unión que haya sido objeto de una decisión de expulsión con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva de residencia debe residir durante un determinado período de tiempo fuera del territorio. del Estado miembro de acogida para que dicha decisión se considere cumplida íntegramente. De ser así, solicita a la Corte que especifique la duración de ese período.
87. Aunque todos los Gobiernos que han presentado observaciones al Tribunal de Justicia y a la Comisión están de acuerdo en que la mera salida física del territorio del Estado miembro de acogida no es suficiente, por sí sola, para agotar los efectos de una decisión de expulsión, solo los Países Bajos El Gobierno considera que estos efectos se agotan cuando un ciudadano ha abandonado real y efectivamente ese Estado miembro durante un período determinado, es decir, durante al menos tres meses . En cuanto a la aplicación de este criterio, dicho Gobierno explicó, en particular en la vista, que, durante esos tres meses, una persona expulsada del Estado miembro de acogida no podrá invocar un nuevo derecho de residencia (salvo en el caso de un « cambio sustancial en las circunstancias »), pero puede seguir entrando en el territorio de ese Estado miembro de conformidad con el artículo 5 de la Directiva de residencia. Sin embargo, ese derecho de entrada se otorgaría solo si se demuestra que existe una razón específica y concreta que justifique su presencia en ese territorio (por ejemplo, un chequeo médico, una compra única, etc. ). A falta de tal justificación, se supondría que la persona en cuestión se encuentra en ese territorio en la continuación de su anterior derecho de residencia y, por lo tanto, en violación de la decisión de expulsión.
88. La propuesta del Gobierno de los Países Bajos presenta indudablemente ventajas desde la perspectiva de la ejecución efectiva de las decisiones de expulsión. Exigir en todos los casos el mismo período mínimo de residencia fuera del Estado miembro de acogida a escala de la UE garantizaría un grado de previsibilidad y, por tanto, seguridad jurídica, porque significaría que tanto los ciudadanos de la Unión como los Estados miembros estarían al tanto de antemano , durante cuánto tiempo se puede considerar que la decisión de expulsión tiene efectos jurídicos. Dicha previsibilidad estaría a fortiori asegurada ya que, de conformidad con el artículo 30, apartado 3, de la Directiva de Residencia, ese plazo podría comenzar en una fecha determinada, es decir, un mes después de la notificación de la decisión de expulsión, sin necesidad de prueba de la expulsión real de la persona que, dada la ausencia de fronteras interiores, sería difícil de producir.
89. Sin embargo, afirmar que los efectos jurídicos de una decisión de expulsión siempre deben durar un período de tres meses requeriría, en realidad, que el ciudadano de la Unión acredite tres meses de residencia fuera del Estado miembro de acogida antes de poder recurrir a un nuevo derecho de residencia con arreglo al artículo 6 de la Directiva de residencia. En mi opinión, un planteamiento de este tipo estaría en desacuerdo no solo con la letra sino también con el espíritu de esa directiva.
90. En primer lugar, tal enfoque establecería un período de residencia de tres meses fuera del Estado miembro de acogida como condición sine qua non del derecho fundamental de todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Sin embargo, dada la naturaleza fundamental de ese derecho, ( 39 ) no solo no puede interpretarse de manera restrictiva, ( 40 ) sino que, de conformidad con el artículo 21 TFUE, apartado 1, no puede limitarse a menos que dicha limitación esté prevista en el Tratado FEU o en derecho derivado. ( 41 )
91. A este respecto, procede señalar que no existe ninguna norma de Derecho derivado, en particular entre las establecidas en la Directiva de residencia, que obligue al ejercicio del derecho de residencia a los ciudadanos de la Unión, en particular a los que hayan sido los sujeto a una decisión de expulsión, sujeto a prueba de residencia fuera del Estado miembro de acogida durante un período determinado, ya sea por tres meses o por un período de tiempo más corto. Por lo tanto, respaldar la propuesta del Gobierno de los Países Bajos sería una creación judicial, ya que el Tribunal reemplazaría al legislador de la UE para imponer una norma específica sobre la duración de los efectos legales de las decisiones de expulsión. Dicho respaldo socavaría no solo la letra del artículo 21, apartado 1, del TFUE, sino también los principios de equilibrio institucional y atribución de competencias, consagrados en el artículo 13, apartado 2, del TUE. Además, nada impide que el legislador de la UE prevea en la Directiva de Residencia una duración precisa de los efectos temporales de las decisiones de expulsión tomadas sobre la base del artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva, como hizo, por ejemplo, en relación con la duración de las decisiones que ordenan la exclusión de una persona. ( 42 )
92. En segundo lugar, esta propuesta del Gobierno neerlandés también sería contraria al ejercicio del derecho a circular libremente, garantizado por el artículo 5 de la Directiva de residencia, en el sentido de que impondría automáticamente una condición adicional al ejercicio del derecho de entrada: la justificación «específica y concreta» de la visita del ciudadano al Estado miembro de acogida. Sin embargo, el ejercicio del derecho de entrada, que es una expresión de la libertad de circulación dentro de la Unión, es difícil de conciliar con tal obligación de proporcionar una justificación, en particular porque, dada su naturaleza subjetiva y potencialmente arbitraria, sería riesgo de disuadir a las personas interesadas de ejercer ese derecho. Es cierto que, dentro del espacio Schengen, dada la ausencia de controles en las fronteras interiores, tal justificación solo sería necesaria en circunstancias excepcionales, entre otras cosas durante los controles policiales. Sin embargo, esta práctica de controles a gran escala sin duda sería percibida por las personas afectadas como la imposición indirecta de una prohibición de entrada en el territorio del Estado miembro de acogida, ya que las razones dadas podrían considerarse sistemáticamente como insuficientes para justificar su presencia. en el territorio del Estado miembro de acogida. Esta práctica sería contraria al espíritu mismo del artículo 15, apartado 3, de la Directiva de residencia, que prohíbe a ese Estado miembro imponer una prohibición de entrada en el contexto de una decisión de expulsión.
93. Habida cuenta de lo anterior, propongo que el Tribunal de Justicia considere que debe rechazarse la propuesta del Gobierno neerlandés de que los efectos jurídicos de una decisión de expulsión deben durar sistemáticamente ( 43 ) durante un período de al menos tres meses.
94. Esta conclusión no puede ser cuestionada por los argumentos que este Gobierno basa, interpretando a contrario sensu , las disposiciones relativas al «abuso» de la Orientación de la Comisión ( 44 ) y la sentencia de 12 de marzo de 2014, O. y B. , ( 45 ) con el fin de demostrar que un nuevo derecho de residencia con arreglo al artículo 6 de la Directiva de residencia sólo puede adquirirse una vez que haya existido una «residencia real y efectiva» fuera del Estado miembro de acogida.
95. En primer lugar, la conducta de las personas que, después de haber sido expulsadas del territorio de un Estado miembro de acogida, quieren volver allí para residir allí no puede calificarse de «abusiva» en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o La Orientación de la Comisión, en la medida en que no sea una conducta artificial adoptada con el único objetivo de obtener el derecho a circular y residir libremente en virtud del Derecho de la UE y que, a pesar del cumplimiento formal de las condiciones establecidas por las normas de la UE, no logra el objetivo perseguido por ellos. ( 46 ) Por el contrario, en el caso de autos, se trata simplemente de determinar si a dicha persona se le puede conceder un nuevo derecho de residencia demostrando así el cumplimiento formal de los requisitos establecidos en dicha normativa.
96. En segundo lugar, en cuanto al fondo, el elemento de conexión entre la sentencia O. y B. y la situación de una persona que quiere residir una vez más en el Estado miembro de acogida es débil, ya que no son casos comparables. En la sentencia O. y B. , se pidió al Tribunal que resolviera la cuestión de si el Derecho de la UE impedía a un Estado miembro denegar el derecho de residencia a un nacional de un tercer país, el miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que es nacional de dicho Estado miembro, a su regreso al Estado miembro en el que, antes de su regreso, el ciudadano había residido en otro Estado miembro con el miembro de la familia en cuestión, únicamente en su calidad de ciudadano de la Unión. Por tanto, se discutían las condiciones para la concesión de un derecho de residencia derivado al nacional de un tercer país, y es en ese contexto particular donde el criterio de la « residencia real » del ciudadano de la UE y su familiar en el miembro de acogida Se consideró que el Estado concedía un derecho de residencia derivado al regreso de ese ciudadano de la Unión al Estado miembro del que era nacional. ( 47 ) No obstante, en una situación como la controvertida en el litigio principal, el interesado no pretende invocar un derecho de residencia derivado que haya adquirido al establecerse en un Estado miembro distinto del de acogida. Estado miembro para poder beneficiarse de ese derecho en este último Estado miembro a su regreso.
97. Por último, a diferencia de la sentencia O. y B. , a raíz de una decisión de expulsión, no existe ninguna razón para exigir una «residencia de larga duración» o una «residencia real» en un Estado miembro distinto del que adoptó dicha decisión. El punto crucial es que el interesado puso fin a su residencia en el territorio del Estado miembro que adoptó la decisión de expulsión. La obligación de abandonar el territorio tras una decisión de expulsión no puede dar lugar a la obligación de establecerse en otro Estado miembro y de adquirir una nueva «residencia real»; tal obligación es contraria a la libertad fundamental de los ciudadanos de la Unión de residir donde deseen dentro del territorio de la Unión.
(c) Otros factores relevantes
98. De mi análisis se desprende, en primer lugar, que los efectos jurídicos de las decisiones de expulsión adoptadas con arreglo al artículo 15 de la Directiva de residencia no se agotan porque el ciudadano afectado abandona físicamente el territorio del Estado miembro de acogida y, en segundo lugar, que los los efectos no pueden durar mientras ese ciudadano no cumpla las condiciones de residencia una vez más o durante un cierto período de residencia fuera de ese Estado miembro. Por tanto, de lo anterior se desprende que las autoridades nacionales y los órganos jurisdiccionales del Estado miembro de acogida tendrán que considerar, caso por caso, los efectos temporales de las decisiones de expulsión.
99. A este respecto, si bien es el efecto práctico de las disposiciones de la Directiva de residencia el que debe orientar la definición de los factores pertinentes, existen, en mi opinión, al menos tres tipos de factores que deberían formar parte del cuerpo de pruebas tenidas en cuenta por las autoridades nacionales.
100. En primer lugar, considero que, para que se agoten los efectos de una decisión de expulsión respecto de una persona y para que esa persona pueda volver a obtener el derecho de residencia en el Miembro de acogida Estado miembro, debe haber abandonado el territorio de ese Estado miembro, poniendo fin efectivamente a su residencia en ese país. En esa situación, las autoridades tendrían que determinar si una persona ha realizado efectivamente todas las gestiones necesarias para demostrar que ha dejado de residir en el Estado miembro. Los siguientes factores, que varían según el tipo de residencia de que se trate, pueden ser relevantes para determinar la naturaleza real y real del fin del período de residencia en el Estado miembro de acogida. Así, cuando la persona interesada residía en el Estado miembro de acogida con arreglo al artículo 6 de la Directiva de residencia y fue expulsada porque ya no cumplía los requisitos para conservar ese derecho en virtud del artículo 14 de dicha Directiva, la prueba de que dicha persona debe proporcionar para demostrar que su salida real de ese territorio es, por su propia naturaleza y porque la persona en cuestión no ha tenido tiempo de integrarse en el Estado miembro de acogida, más fácil de proporcionar. De hecho, como el Tribunal de Justicia ya ha establecido en su jurisprudencia, un ciudadano de la Unión que ejerce sus derechos en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva de residencia no tiene la intención de establecerse en el Estado miembro de acogida de una manera que sea tal como para crear o fortalecer la vida familiar en ese Estado miembro. ( 48 ) En cambio, cuando el interesado residía en el Estado miembro de acogida con arreglo al artículo 7 de dicha Directiva, la aportación de pruebas puede resultar más exigente para el interesado. Por ejemplo, ese ciudadano deberá poder demostrar que ha solicitado ser eliminado del padrón de población, rescindido un contrato de arrendamiento o un contrato de suministro de agua o energía, que se ha mudado de algún lugar, dado de baja con un empleo. agencia o terminó otras relaciones que su presencia permanente presupone. En ese sentido, quisiera observar que, si bien el período de ausencia del territorio del Estado miembro de acogida no puede, en sí mismo, ser decisivo o tomarse de forma aislada, podría ser uno de los factores clave que las autoridades nacionales tomarán en cuenta. cuenta. Huelga decir que una ausencia prolongada favorece el final real y efectivo del período de residencia en el Estado miembro de acogida y, por tanto, el agotamiento de los efectos jurídicos de una decisión de expulsión.
101. En segundo lugar, como ya se ha establecido, los beneficiarios del derecho de residencia no deben ser objeto de medidas de expulsión mientras no se conviertan en una carga excesiva para el sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida. Para determinar si el beneficiario constituye una carga tan irrazonable y proceder, en su caso, con su expulsión, de conformidad con el considerando 16 de la Directiva de residencia, el Estado miembro debe examinar « si es un caso de dificultades temporales y [para] tener en cuenta la duración de la residencia, las circunstancias personales y el importe de la ayuda concedida ». Tomando estos criterios como base, las autoridades nacionales deben poder determinar, como parte de un examen individual, si la persona expulsada, aunque no cumple las condiciones del artículo 7 de la Directiva de residencia, ya no representa una carga irrazonable para el sistema de asistencia social y, por tanto, puede basarse en un derecho de residencia con arreglo al artículo 6 de dicha Directiva. Esa valoración podría consistir en evaluar las circunstancias personales y la conducta del interesado tras su expulsión. En este sentido, quisiera señalar que el concepto de «asistencia social» es amplio y cubre todos los beneficios a los que el ciudadano de la Unión no ha contribuido y que se financian con fondos públicos. ( 49 ) Por ejemplo, cuando una persona, como el demandante en el caso del procedimiento principal, comete una conducta delictiva reiterada después de su expulsión, ( 50 ) esa conducta podría ser relevante porque podría reflejar el riesgo que corre él o ella o ella representa una carga irrazonable por la movilización, como consecuencia de la conducta de la persona en cuestión, de una cantidad significativa de recursos policiales. Sin embargo, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar la falta de razonabilidad de tal recurso a la asistencia social.
102. En tercer y último lugar, otro factor que podría tenerse en cuenta es la intención del interesado de cumplir con la decisión de expulsión y cortar los vínculos existentes con el Estado miembro de acogida. Sin embargo, ese factor presenta una serie de dificultades prácticas en su aplicación, en particular porque parece difícil juzgar, objetivamente hablando, la verdadera intención de alguien de poner fin a su residencia. Tal necesidad requeriría que las autoridades nacionales se involucren en una « pura suposición », que sería difícil de fundamentar con pruebas objetivas, especialmente cuando hay un corto período de tiempo entre la fecha de salida y los controles realizados por las autoridades o un breve período de tiempo. distancia entre el lugar de residencia de dicha persona y el Estado miembro de acogida.
V. Conclusión
103. Habida cuenta de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) de la siguiente manera:
Artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre el derecho de los ciudadanos de la Unión y sus familiares a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por el que se modifica el Reglamento (CEE) No 1612/68 y por las que se derogan las Directivas 64/221 / CEE, 68/360 / CEE, 72/194 / CEE, 73/148 / CEE, 75/34 / CEE, 75/35 / CEE, 90/364 / CEE, 90/365 / CEE y 93/96 / CEE, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.o 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de abril de 2011, debe interpretarse en el sentido de que una decisión de expulsión adoptada por un Estado miembro de acogida sobre la base de dicha disposición no puede considerarse cumplido íntegramente y ya no tiene efectos jurídicos por el mero hecho de que la persona afectada por dicha decisión haya abandonado físicamente el territorio de dicho Estado miembro. Incumbe a las autoridades de dicho Estado miembro evaluar los efectos temporales de tales decisiones sobre la base de un examen individual de la persona interesada, teniendo en cuenta cualquier cambio material en las circunstancias que le permita cumplir una vez más las condiciones de residencia que le fueron exigidas. no cumplió y justificó la decisión de expulsión o, en su defecto, una serie de factores como, entre otros, la existencia de un final real y efectivo del período de residencia en el Estado miembro de acogida, con la duración de la residencia fuera del territorio el hecho de que el Estado miembro sea, a este respecto, un criterio indicativo pero no determinante en sí mismo, y el riesgo de que dicha persona constituya una carga excesiva para el sistema de asistencia social de dicho Estado miembro.
