Texto provisional
OPINIÓN DEL ABOGADO GENERAL
PIKAMÄE
presentadas el 11 de febrero de 2021 ( 1 )
Asunto C – 901/19
CF,
DN
v
Bundesrepublik Deutschland
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tribunal Administrativo Superior, Baden-Württemberg, Alemania))
(Directiva 2011/95 / UE – Normas mínimas para la concesión del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria – Persona con derecho a protección subsidiaria – Artículo 2 (f) – Riesgo real de sufrir daños graves – Artículo 15 (c) – Amenaza grave e individual para un vida o persona de un civil por razón de violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado interno o internacional – Evaluación del grado de violencia indiscriminada)
1. ¿Cómo se mide el grado de violencia indiscriminada de un conflicto armado a efectos de evaluar una solicitud de protección subsidiaria basada en el artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95 / UE? ( 2 ) ¿Se puede supeditar la concesión de tal protección a una condición previa cuantitativa que requiera un número mínimo de bajas -heridas o muertas- en la zona de combate, en relación con la población del área, o requiere, ab initio , una evaluación integral, tanto cuantitativa como cualitativa, de todas las características de ese conflicto armado?
2. Éstas son las cuestiones que se plantean en el presente asunto, que brindan al Tribunal de Justicia la oportunidad de aclarar la jurisprudencia que emitió cuando estaba en vigor la Directiva 2004/83 / CE ( 3 ).
I. Contexto legal
A. Derecho de la UE
3. El artículo 2 de la Directiva 2011/95, titulado «Definiciones», dispone:
« A efectos de la presente Directiva, se aplicarán las siguientes definiciones:
a) “protección internacional”: estatuto de refugiado y estatuto de protección subsidiaria tal como se define en las letras e) yg);
b) “beneficiario de protección internacional”: una persona a la que se le ha concedido el estatuto de refugiado o el estatuto de protección subsidiaria según se define en las letras e) yg);
…
f) «persona con derecho a protección subsidiaria»: un nacional de un tercer país o un apátrida que no califica como refugiado pero respecto del cual se han demostrado motivos fundados para creer que la persona en cuestión, si regresa a su país de origen, o en el caso de un apátrida, a su país de residencia habitual anterior, correría un riesgo real de sufrir daños graves según se define en el artículo 15, y a quien el artículo 17 (1) y (2) no aplica y no puede o, debido a tal riesgo, no desea acogerse a la protección de ese país;
… ‘
4. El artículo 4 de dicha Directiva, titulado «Valoración de los hechos y circunstancias», establece, entre otras cosas, que:
«1. Los Estados miembros pueden considerar que es deber del solicitante presentar lo antes posible todos los elementos necesarios para fundamentar la solicitud de protección internacional. En cooperación con el solicitante, es deber del Estado miembro evaluar los elementos relevantes de la solicitud.
…
3. La evaluación de una solicitud de protección internacional se llevará a cabo de forma individual e incluye tener en cuenta:
(a) todos los hechos relevantes relacionados con el país de origen en el momento de tomar una decisión sobre la solicitud…;
(b) las declaraciones y la documentación pertinentes presentadas por el solicitante, incluida información sobre si el solicitante ha sido o puede ser objeto de persecución o daños graves;
(c) la posición individual y las circunstancias personales del solicitante, incluidos factores tales como antecedentes, sexo y edad, a fin de evaluar si, sobre la base de las circunstancias personales del solicitante, los actos a los que el solicitante ha estado o podría estar expuesto equivaldría a persecución o daño grave;
…
4. El hecho de que un solicitante ya haya sido objeto de persecución o daño grave, o de amenazas directas de tal persecución o daño, es una indicación grave del temor fundado del solicitante de persecución o riesgo real de sufrir daño grave, a menos que existen buenas razones para considerar que tal persecución o daño grave no se repetirá.
… ‘
5. El artículo 15 de la Directiva 2011/95 tiene la siguiente redacción:
‘El daño grave consiste en:
(a) la pena de muerte o la ejecución; o
(b) tortura o tratos o penas inhumanos o degradantes de un solicitante en el país de origen; o
c) amenaza grave e individual contra la vida o la persona de un civil por motivo de violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado internacional o interno ».
B. ley alemana
6. La Directiva 2011/95 fue transpuesta al Derecho alemán por la Asylgesetz (Ley de asilo) (BGBl. I p. 1798; en lo sucesivo, «AsylG»).
7. El artículo 4, apartado 1, de la AsylG, que transpone los artículos 2 y 15 de la Directiva 2011/95, establece las condiciones para la concesión de la protección subsidiaria. Esa disposición dice lo siguiente:
«1) Un ciudadano extranjero tendrá derecho a la protección subsidiaria cuando existan motivos serios y sustanciales para creer que corre el riesgo de sufrir un daño grave en su país de origen. Se consideran daños graves los siguientes:
1. la pena de muerte o la ejecución;
2. tortura o tratos o penas inhumanos o degradantes; o
3. Amenaza grave e individual a la vida o persona de un civil por razón de violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado internacional o interno.
… ‘
II. El litigio principal y las cuestiones prejudiciales
8. De la resolución de remisión se desprende que los demandantes en el procedimiento principal son dos civiles afganos de la provincia de Nangarhar (Afganistán), cuyas solicitudes de asilo en Alemania fueron rechazadas por la Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Oficina Federal de Migración y refugiados). Las acciones entabladas ante los tribunales administrativos de Karlsruhe y Friburgo no prosperaron. En la apelación, los demandantes solicitaron al Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tribunal Administrativo Superior de Baden-Württemberg, Alemania) que les concediera protección subsidiaria, de conformidad con el artículo 4 de la AsylG, en caso de que no debieran obtener el estatuto de refugiado.
9. En estas circunstancias, dicho tribunal solicita más aclaraciones sobre los criterios aplicables en el Derecho de la UE en lo que respecta a la concesión de protección subsidiaria en caso de violencia indiscriminada contra la población civil derivada de un conflicto, a que se refiere el artículo 15, letra c. ) de la Directiva 2011/95, leído conjuntamente con su artículo 2, letra f). Señala que el Tribunal aún no se ha pronunciado sobre esa cuestión y que la jurisprudencia de otros tribunales en este ámbito es contradictoria. Mientras que algunos han realizado una evaluación exhaustiva basada en todas las circunstancias del caso, otros han basado su enfoque principalmente en un análisis basado en el número de víctimas civiles.
10. En particular, el órgano jurisdiccional remitente observa que, para declarar que una persona que no ha sido objeto de un objetivo específico, debido a factores propios de sus circunstancias personales, se enfrenta a una amenaza grave e individual, la jurisprudencia del Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemania) sobre la primera frase del artículo 4, apartado 1, y el punto 3 de la segunda frase del artículo 4, apartado 1, de la AsylG, que transpone el artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95, leído conjuntamente con el artículo 2, letra f), de dicha Directiva, difiere significativamente de la jurisprudencia basada en una evaluación exhaustiva de las circunstancias particulares de cada caso individual, realizada por otros tribunales, en particular el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
11. Según el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal), antes de que se pueda emitir un dictamen de amenazas graves e individuales (en relación con personas que no están expuestas a un riesgo específico por razón de sus circunstancias personales), es necesario realizar una Evaluación cuantitativa del ‘riesgo de muerte y lesiones’, expresada por la relación entre el número de víctimas en el área relevante y el número total de individuos que componen la población de esa área, que debe alcanzar un cierto umbral mínimo. Sin embargo, hasta la fecha, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) no ha especificado ese umbral mínimo, pero, sin embargo, ha sostenido, según el tribunal remitente, que una probabilidad de muerte o lesiones de aproximadamente el 0,12% (o 1 en 800) anual es insuficiente, estando significativamente por debajo del umbral mínimo. Según esa jurisprudencia, si la probabilidad no supera ese umbral, no es necesaria ninguna evaluación adicional del nivel de riesgo y no se puede constatar la existencia de una amenaza grave e individual, incluso sobre la base de una evaluación completa de las circunstancias particulares del caso.
12. Por tanto, según el órgano jurisdiccional remitente, si la cuestión de si existe una amenaza grave e individual depende principalmente del número de víctimas civiles, las solicitudes de protección subsidiaria de las demandantes deberían rechazarse. Por el contrario, sobre la base de una evaluación integral que incluyó otras circunstancias que sustentan el riesgo, el nivel actual de violencia que prevalece en la provincia de Nangarhar parecería ser tan alto que los solicitantes, para quienes no se dispone de protección interna, lo harían, únicamente por motivos de su presencia, enfrentan una seria amenaza.
13. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente reconoce que, en su sentencia de 17 de febrero de 2009, Elgafaji (C ‑ 465/07 , EU: C: 2009: 94; «sentencia Elgafaji »), reconoce que, cuando la persona interesada no se vea específicamente afectada por factores propios de sus circunstancias personales, la existencia de una amenaza grave e individual derivada de la violencia indiscriminada en una situación de conflicto armado, en el sentido del artículo 15 de la Directiva 2011/95 , se puede considerar excepcionalmente establecido cuando el grado de violencia indiscriminada que caracteriza al conflicto armado alcanza un nivel tan alto que se demuestren motivos serios y sustanciales para creer que esa persona lo haría, únicamente por su presencia en el territorio en cuestión. , enfrentan un riesgo real de estar sujetos a tal amenaza. Sin embargo, señala, la Corte no se ha pronunciado sobre los criterios a aplicar para determinar el nivel de violencia necesario.
14. En este contexto, el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tribunal Administrativo Superior de Baden-Württemberg) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
« 1) ¿El artículo 15, letra c), y el artículo 2, letra f), de la Directiva [2011/95] excluyen la interpretación y aplicación de una disposición de la legislación nacional por la que una amenaza grave e individual a la vida o persona de un civil por motivo violencia en situaciones de conflicto armado (en el sentido de que un civil, únicamente por su presencia en la región relevante, enfrentaría un riesgo real de ser objeto de tal amenaza), en los casos en que esa persona no esté específicamente atacado por factores particulares de sus circunstancias personales, ¿solo puede existir cuando ya se ha establecido un número mínimo de víctimas civiles (muertos y heridos)?
(2) Si la respuesta a la pregunta 1 es afirmativa: ¿la evaluación de si existe una amenaza en ese sentido debe realizarse sobre la base de una evaluación integral de todas las circunstancias del caso individual? En caso negativo, ¿qué otros requisitos de la legislación de la UE se aplican a esa evaluación? ».
III. Procedimiento ante la Corte
15. Los Gobiernos alemán, francés y neerlandés, así como la Comisión Europea, presentaron observaciones escritas y orales en la vista celebrada el 19 de noviembre de 2020, en la que también fueron escuchadas las demandantes en el procedimiento principal.
IV. Análisis
A. Observaciones preliminares
16. El órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95, que derogó y sustituyó a la Directiva 2004/83 con efectos a partir del 21 de diciembre de 2013. Consta que dicha modificación de Directiva no dar lugar a cualquier cambio en las normas legales para la concesión de la protección subsidiaria, o incluso en la numeración de las disposiciones pertinentes. Por tanto, el tenor del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95 es estrictamente idéntico al del artículo 15, letra c), de la Directiva 2004/83.
17. A este respecto, es interesante observar que el artículo 15 de la Directiva 2004/83 era, sin embargo, una de las tres disposiciones contempladas en el artículo 37 de dicha Directiva, que obligaba a la Comisión a informar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de dicha Directiva y proponer las modificaciones necesarias. ( 4 ) En ese contexto, la Comisión declaró, en una comunicación de 17 de junio de 2008 titulada « Plan político sobre asilo: un enfoque integrado de la protección en toda la UE », ( 5 ) que « puede ser necesario, entre otras cosas, aclarar más el condiciones de elegibilidad para la protección subsidiaria, ya que la redacción de las disposiciones pertinentes actuales permite divergencias sustanciales en la interpretación y aplicación del concepto entre los Estados miembros ».
18. A pesar de esta constatación, y de una nueva solicitud de aclaración del artículo 15, letra c), de la Directiva 2004/83 de las entidades consultadas, la propuesta de 21 de octubre de 2009 de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre mínimos Las normas para la calificación y el estatuto de los nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional ( 6 ) establecieron en última instancia que no era necesario modificar dicha disposición, a la luz de las orientaciones proporcionadas por el Tribunal en la sentencia Elgafaji . El legislador de la UE aceptó en 2011 dicha propuesta y, por tanto, optó por el statu quo legislativo sobre la base de una jurisprudencia que supuestamente aportó la aclaración necesaria pero que, como se desprende de la petición de decisión prejudicial, el tribunal remitente considera ser manifiestamente insuficiente. El hecho de que el caso haya sido argumentado con mucha fuerza en la audiencia demuestra, además, que ese tribunal no está solo en su incertidumbre sobre el significado de la sentencia Elgafaji .
B. Alcance de las cuestiones planteadas
19. En efecto, en la vista hubo un amplio debate, instigado por el Gobierno neerlandés y relacionado con la respuesta que debe darse a la segunda cuestión planteada, en cuanto al significado exacto de un apartado concreto de la sentencia Elgafaji . Cabe destacar que, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia pretendía aclarar el alcance del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95, que define una de las tres formas de daño grave que, fundamentada, facultan al sujeto de los mismos a la concesión de protección subsidiaria.
20. El Tribunal indicó, por tanto, que la situación a que se refiere el artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95, que consiste en una «amenaza grave e individual para la vida o la persona [del solicitante]», «cubre un riesgo de daño más generalizado» que las situaciones contempladas en el artículo 15, letras a) yb), de dicha Directiva. En ese sentido, el artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95 se refiere, de manera más general, a una «amenaza … a la vida o persona de un civil, más que a actos específicos de violencia». Esa amenaza es inherente a una situación general de conflicto armado interno o internacional que da lugar a una violencia calificada de ‘indiscriminada’, término que implica que puede extenderse a las personas ‘independientemente de sus circunstancias personales’. ( 7 ) De ello se desprende que la determinación de una amenaza grave e individual no está supeditada a que el solicitante de protección subsidiaria demuestre que es un objetivo específico debido a factores específicos de sus circunstancias personales.
21. No obstante, la sola constatación objetiva de un riesgo vinculado a la situación general de un país no basta, por regla general, para demostrar que se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95. La Corte indicó que excepcionalmente se puede considerar establecida la existencia de tal amenaza ‘cuando el grado de violencia indiscriminada que caracteriza al conflicto armado que se desarrolla … alcanza un nivel tan alto que existen fundamentos sustanciales para creer que un civil, retornado al país de que se trate o, en su caso, de la región de que se trate, únicamente debido a su presencia en el territorio de ese país o región, correría un riesgo real de estar sujeto a esa amenaza ». ( 8 )
22. Así pues, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la aplicación del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95 no requiere un examen de las circunstancias personales de la demandante, al menos no inicialmente. Habida cuenta de la necesidad de que dicha disposición sea objeto de una interpretación coherente en relación con las otras dos situaciones contempladas en el artículo 15, letras a) yb), de la Directiva 2011/95, el Tribunal añadió, en el apartado 39 de la sentencia en Elgafaji , que «cuanto más pueda demostrar el demandante que se ve afectado específicamente por factores particulares de sus circunstancias personales, menor será el nivel de violencia indiscriminada necesario para poder acogerse a la protección subsidiaria».
23. Tanto en sus observaciones escritas como en la audiencia, el Gobierno neerlandés sostuvo que el párrafo citado se contradice con la parte resolutiva de la sentencia, que establece que la aplicación del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95 no está sujeta a la condición de que el solicitante presente pruebas de que es un objetivo específico debido a factores particulares de sus circunstancias personales. Si esa sección de la parte dispositiva ha de tener algún efecto significativo, argumenta el Gobierno de los Países Bajos, solo puede referirse a una evaluación del riesgo realizada únicamente sobre la base de circunstancias concretas y objetivas de carácter general, sin tener en cuenta las cuestiones que son personales para el solicitante de protección. Este análisis es controvertido por la Comisión, que interpreta el apartado 39 de la sentencia Elgafaji en el sentido de que invoca el concepto de « escala móvil » o « escala progresiva » ( 9 ) capaz de abarcar, además de circunstancias de este tipo, cuestiones individuales que son específico de la persona interesada.
24. Por mi parte, considero que el tenor del apartado 39 de la sentencia Elgafaji es intrínsecamente claro y que el apartado 40 confirma que la interpretación de la Comisión es correcta. ( 10 ) En dicho párrafo, la Corte indica que, en la valoración de la solicitud de protección subsidiaria, se pudo tener en cuenta el hecho de que el solicitante ya había sido objeto de persecución o daño grave, o amenazas directas de tal persecución o tal daño. Sostiene que un historial de dicho trato es una indicación grave de un riesgo real de sufrir daños graves, como se menciona en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva 2011/95, « a la luz del cual el nivel de violencia indiscriminada requerido para la elegibilidad para la protección subsidiaria puede ser menor ». Por tanto, es evidente que el artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95 debe leerse conjuntamente con el artículo 4 de dicha Directiva, como se verá a continuación, y que las cuestiones de carácter personal pueden, en su caso, tenerse en cuenta en determinar si existe una amenaza grave e individual en el sentido de la disposición anterior.
25. En cualquier caso, no considero que esta discusión sea relevante para la respuesta que se dé al órgano jurisdiccional remitente en cuanto a su utilidad para la resolución del litigio principal. Cabe señalar que, tras indicar que no se podía conceder protección subsidiaria a las demandantes en virtud de las disposiciones nacionales que transponen el artículo 15, letras a) yb), de la Directiva 2011/95, el tribunal remitente explica en primer lugar que, igualmente, las demandantes están no afectados específicamente, por razón de sus circunstancias personales , por la violencia indiscriminada imperante en la provincia, en el sentido de la sentencia Elgafaji , referida expresamente al párrafo 39 de dicha Sentencia. ( 11 )
26. Continúa afirmando que considera, sobre la base de una evaluación integral de la situación general de seguridad en Afganistán, y por lo tanto de asuntos que no son personales para los demandantes, que, si fueran devueltos a la provincia de Nangarhar, , únicamente por su presencia , enfrentan un riesgo real de daño grave e individual como consecuencia de la violencia indiscriminada relacionada con el conflicto, ( 12 ) y que, por lo tanto, se encuentran dentro de la situación descrita en el párrafo 35 de la sentencia Elgafaji . Por tanto, el alcance de las cuestiones planteadas se limita a la determinación de criterios totalmente impersonales para evaluar el nivel de violencia indiscriminada que caracteriza a un conflicto armado. En estas circunstancias, no considero que la respuesta que cabe esperar del Tribunal de Justicia, en lo que respecta a la interpretación del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95, implique un análisis del significado del apartado 39 de la sentencia Elgafaji . ( 13 )
27. Por último, procede señalar que de la petición de decisión prejudicial se desprende que el órgano jurisdiccional remitente duda de la interpretación del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95 y solicita, con mucha precisión, una mayor aclaración de los criterios aplicables en la legislación de la UE, en lo que respecta a la calificación para la protección subsidiaria en casos de violencia indiscriminada contra civiles derivada de un conflicto armado. Considera que no hay una respuesta obvia a estas cuestiones en la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia, que no se pronunció sobre estos criterios en su sentencia Elgafaji . Estas aclaraciones deben tenerse en cuenta al leer las cuestiones planteadas; debido a la redacción ambigua de la segunda pregunta, la interrelación entre ellos es una fuente potencial de dificultad.
28. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta esencialmente si el artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95, leído conjuntamente con su artículo 2, letra f), debe interpretarse en el sentido de que excluye la interpretación de una práctica nacional en virtud de la cual un En situaciones de conflicto armado, en el sentido de esa disposición, puede constatarse una amenaza grave e individual para la vida o la persona de un civil por razón de violencia indiscriminada, en el sentido de esa disposición, en los casos en que ese civil no sea un objetivo específico debido a factores particulares de su situación. o sus circunstancias, solo cuando la relación entre el número de víctimas (muertos y heridos) en el área en cuestión y el número total de personas que componen la población de esa área alcanza un umbral fijo. ( 14 )
29. En caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión, que requiera una valoración global de las distintas características de la situación de que se trata, el órgano jurisdiccional remitente indaga al Tribunal, en esencia, mediante su segunda cuestión, sobre la naturaleza de las circunstancias que pueden considerarse relevantes a los efectos de establecer una amenaza del tipo mencionado anteriormente.
C. La primera pregunta referida
30. Se desprende del artículo 18 de la Directiva 2011/95, leído conjuntamente con la definición de «persona con derecho a protección subsidiaria» que figura en el artículo 2, letra f), y de «estatuto de protección subsidiaria» en el artículo 2, letra g). de la misma, que el estatuto de protección subsidiaria a que se refiere dicha Directiva debe, en principio, concederse a un nacional de un tercer país o un apátrida que corra un riesgo real de sufrir un daño grave, en el sentido del artículo 15 de dicha Directiva, si regresó a su país de origen o al país de su anterior residencia habitual. ( 15 ) Entre los tres tipos de daños graves definidos en el artículo 15 de la Directiva 2011/95, el tipo especificado en el artículo 15, letra c), consiste en una amenaza grave e individual contra la vida o la persona de un civil por motivo de violencia indiscriminada en situaciones de Conflicto armado internacional o interno.
31. Según reiterada jurisprudencia, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión es necesario tener en cuenta no solo el tenor de dicha disposición, sino también el contexto en el que se produce y los objetivos perseguidos por las normas de las que forma parte. ( 16 ) Por tanto, es necesario realizar una interpretación literal, sistemática y propositiva del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95, leído conjuntamente con el artículo 2, letra f), de la misma, teniendo en cuenta la jurisprudencia existente hasta el momento. por su pertinencia para la resolución del litigio principal. Me parece que tal análisis debe llevar a la conclusión de que la concesión de protección subsidiaria no requiere una constatación de que se ha alcanzado un umbral mínimo de víctimas, conclusión que se apoya en un examen de la jurisprudencia de la Unión Europea. Tribunal de Derechos Humanos sobre el artículo 3 del Convenio sobre la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH») y por las recomendaciones de la EASO.
1. Interpretación literal
32. Creo que es apropiado señalar que las disposiciones pertinentes de la Directiva 2011/95 se refieren a la existencia de un «riesgo real» de que el solicitante de protección internacional pueda sufrir un daño grave, definido como una amenaza grave para la vida o la vida de un civil. persona’. El concepto de ‘riesgo real’ se relaciona con el estándar de prueba aplicable a la evaluación de los riesgos, que es una evaluación fáctica, y representa un criterio de probabilidad que no puede reducirse a una mera posibilidad. En ese sentido, el recuento del número de víctimas civiles en un territorio determinado no parece ser una consideración especulativa sino, por el contrario, basada en la realidad y, por tanto, capaz de establecer el riesgo requerido. En cuanto a la referencia a una amenaza a la ‘vida o persona’ de un civil, se puede inferir que el número de civiles muertos no es la única consideración relevante, ya que esa expresión se extiende a otros daños corporales e incluso psicológicos. ( 17 )
33. Si bien estas consideraciones tienen un interés genuino, parece que una interpretación literal del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95, en relación con el artículo 2, letra f), no puede dar una respuesta suficiente e inequívoca a la alegación del tribunal remitente. pregunta.
2. Interpretación sistemática
34. Según reiterada jurisprudencia, cualquier decisión sobre la concesión del estatuto de refugiado o del estatuto conferido por la protección subsidiaria debe basarse en una evaluación individual destinada a determinar si, habida cuenta de las circunstancias personales del solicitante, las condiciones para la concesión tal estado está satisfecho. Por tanto, del sistema establecido por el legislador de la UE para la concesión del estatuto uniforme de asilo o protección subsidiaria se desprende que la evaluación de una solicitud de protección internacional, prescrita por el artículo 4 de la Directiva 2011/95, tiene por objeto determinar si el solicitante – o, en su caso, la persona en cuyo nombre el solicitante ha presentado una solicitud tiene un temor fundado de ser perseguido personalmente o se enfrenta personalmente a un riesgo real de sufrir daños graves. ( 18 )
35. El artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2011/95 enumera los factores que las autoridades competentes deben tener en cuenta durante la evaluación individual de una solicitud de protección internacional, entre los que se incluyen » todos los hechos pertinentes en relación con el país de origen «. . ( 19 ) Haciendo referencia a esta misma disposición, el Tribunal de Justicia, en la sentencia Elgafaji , declaró que, en la apreciación individual de una solicitud de protección subsidiaria, podía tenerse en cuenta, entre otras cosas , del ámbito geográfico de la situación de violencia indiscriminada y del destino real del solicitante en caso de que fuera devuelto al país de que se trate, como se desprende del artículo 8, apartado 1, de la Directiva.
36. A este respecto, es importante observar que si la protección no está disponible en la zona del país de origen donde reside el solicitante, la autoridad nacional competente debe examinar, de conformidad con el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2011/95, si hay otra parte de ese país que es segura. La autoridad nacional competente puede decidir que un solicitante no necesita protección internacional si hay una parte de su país de origen en la que no tiene un temor fundado de ser perseguido o no corre un riesgo real de sufrir daño grave, o tiene acceso a protección contra persecución o daño grave. En relación con esta apreciación, el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2011/95 establece que los Estados miembros deben tener en cuenta, en el momento de tomar la decisión sobre la solicitud, las « circunstancias generales imperantes en esa parte del país ». ya las circunstancias personales del solicitante de conformidad con el artículo 4 de dicha Directiva.
37. Por tanto, me parece que los artículos 4, 8 y 15, letra c), de la Directiva 2011/95, leídos en conjunto, respaldan la proposición de que debe adoptarse un enfoque global de la situación de conflicto en cuestión, con una multiplicidad de factores en igualdad de condiciones, proposición que, me parece, fue confirmada por el Tribunal, sin referencia expresa a las dos primeras de esas disposiciones, en la sentencia de 30 de enero de 2014, Diakité (C ‑ 285/12, EU: C: 2014: 39).
38. Tras determinar el significado y alcance de la expresión ‘conflicto armado’ a que se refiere el artículo 15 (c) de la Directiva 2004/83, la Corte indicó que tal conflicto podría conducir a la concesión de protección subsidiaria solo cuando el grado de indiscriminación la violencia que la caracteriza alcanzó el nivel exigido en la sentencia Elgafaji . Asimismo, sostuvo que no era necesario, para establecer la existencia de un conflicto armado, realizar una valoración específica de la intensidad de los enfrentamientos, como asunto separado de la valoración del grado de violencia. Para ilustrar y aclarar su enfoque, la Corte enumeró una serie de consideraciones fácticas que fueron útiles para evaluar el grado de violencia en un territorio determinado, dejando claro que no era necesario evaluarlas por separado para establecer si hubo un conflicto. Esas consideraciones fueron la intensidad de los enfrentamientos armados, el nivel de organización de las fuerzas armadas involucradas y la duración del conflicto. De la sentencia Diakité se desprende indirectamente y por implicación que la evaluación del grado de violencia indiscriminada no puede limitarse a la única condición previa cuantitativa de la relación soportada por el número de víctimas por la población de un territorio determinado. ( 20 )
3. Interpretación intencionada
39. En primer lugar, del considerando 12 de la Directiva 2011/95 se desprende que uno de los principales objetivos de dicha Directiva es garantizar que todos los Estados miembros apliquen criterios comunes para la identificación de las personas realmente necesitadas de protección internacional. ( 21 )
40. Habida cuenta de este objetivo, parece fundamental garantizar que el artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95 se interprete de la misma forma en todos los Estados miembros. Más concretamente, como se indica en el considerando 13 de dicha Directiva, « la aproximación de las normas sobre el reconocimiento y el contenido del estatuto de refugiado y de protección subsidiaria debe contribuir a limitar el movimiento secundario de solicitantes de protección internacional entre Estados miembros, cuando dicho movimiento sea puramente causado por diferencias en los marcos legales ‘. Sujetar la concesión de protección subsidiaria a una condición previa que refleje un umbral mínimo de siniestros, determinado unilateral y arbitrariamente por las autoridades nacionales competentes, es tal que socava ese objetivo.
41. Como observa acertadamente el Gobierno francés, esto podría llevar a los solicitantes de protección internacional a abandonar su país de llegada inicial y viajar a otros Estados miembros donde no se aplica dicho umbral mínimo, o donde el umbral es más bajo, dando lugar a la secundaria. movimiento que la Directiva 2011/95 pretende evitar mediante la aproximación de las normas relativas al reconocimiento de las personas como beneficiarias de protección subsidiaria y el contenido de dicha protección. Me parece que tal resultado, originado en una diferencia entre los marcos legales de los Estados miembros, sería directamente contrario al objetivo establecido en el considerando 13 de la Directiva y, en gran medida, privaría las disposiciones pertinentes de la Directiva 2011/95 de su utilidad.
42. En segundo lugar, de los considerandos 5, 6 y 24 de la Directiva 2011/95 se desprende que los requisitos mínimos para la concesión de protección subsidiaria deben contribuir a complementar y complementar la protección de los refugiados consagrada en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, firmada en Ginebra el 28 de julio de 1951, mediante la identificación de las personas que realmente necesitan protección internacional y mediante la concesión de un estatuto adecuado a esas personas. ( 22 ) Por tanto, el artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95 y, por tanto, el alcance del mecanismo de protección subsidiaria, debe interpretarse en relación con el objetivo expreso de dicha Directiva de garantizar la protección internacional a quienes realmente la necesiten.
43. Me parece, a este respecto, que existen serias dificultades con la interpretación del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95 que puede reducirse a la aplicación de una prueba cuantitativa que requiere una constatación preliminar de que se ha establecido un umbral de siniestro. alcanzado. Observo que, si bien se refiere en sus observaciones escritas a un criterio objetivo, apropiado y verificable, el Gobierno alemán citó un pasaje de una decisión del Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) que ilustra estas dificultades, afirmando que es necesario ‘determinar cuantitativamente, al menos aproximadamente , el número total de civiles que viven en la región en cuestión, y los actos de violencia indiscriminada perpetrados por las partes en conflicto contra la vida o personas de los civiles en esa región ‘.
44. Este pasaje saca a la luz una dificultad doble en relación con las estadísticas, a saber, la de reunir datos fiables y precisos en relación tanto con el número de víctimas civiles como con el número de personas presentes en el país o territorio de que se trate y que se enfrentan a enfrentamientos violentos, que conducen indefectiblemente a movimientos de población de pánico. En esas circunstancias, se plantea la cuestión de si existen fuentes de información objetivas e independientes, ubicadas lo más cerca posible de los enfrentamientos, de las que se puedan obtener de forma fiable los datos pertinentes. ( 23 ) Claramente, obtener información objetiva, confiable y debidamente actualizada sobre la situación local que caracteriza a un conflicto armado, más allá del número de víctimas y la población de la zona, es un asunto igualmente delicado. Sin embargo, en mi opinión, es innegable que supeditar la concesión de protección subsidiaria a la satisfacción previa de una condición previa cuantitativa única, y de dudosa fiabilidad, no es la forma más adecuada de identificar a las personas que realmente necesitan protección internacional.
45. Por último, cabe señalar que el método descrito en la decisión de referir es determinar una relación: la que soporta el número de bajas en la zona en cuestión sobre el total de individuos que componen la población de esa zona. Este coeficiente se considera suficiente o insuficiente según se sitúe por encima o por debajo de un umbral determinado unilateralmente, de forma discrecional, por la autoridad nacional competente, y ni siquiera se declara como tal. En mi opinión, esto está lejos del criterio objetivo que se pretende. ( 24 ) Este método debe diferenciarse del que busca simplemente cuantificar el número total de víctimas, que (siempre que sea suficientemente confiable) es uno de los indicadores objetivos del grado de violencia indiscriminada en un conflicto armado.
46. En tercer lugar, de conformidad con el artículo 2, letra f), de la Directiva 2011/95, el régimen de protección subsidiaria busca proteger a la persona contra un riesgo real de daño grave si es devuelta a su país de origen, lo que implica que debe haber motivos fundados ser demostrado por creer que la persona en cuestión, si regresa a ese país, correría ese riesgo. ( 25 ) Parece, pues, que el análisis que debe realizar la autoridad nacional competente consiste en una valoración de una situación futura hipotética, que implica necesariamente una especie de proyección.
47. Este análisis necesariamente dinámico no puede, en mi opinión, reducirse a una evaluación cuantitativa de un número de víctimas en relación con una población determinada en un momento dado, alejado en mayor o menor medida del momento en que la autoridad nacional o El tribunal debe tomar su decisión. ( 26 ) La evaluación de la necesidad de protección internacional debe poder extenderse a consideraciones no cuantificables, como los acontecimientos recientes en un conflicto armado que, si bien pueden no reflejarse todavía en un aumento de las víctimas, son lo suficientemente importantes como para establecer un riesgo real. de graves daños a la población civil. ( 27 )
4. La interpretación de la Directiva 2011/95 desde la perspectiva de la protección de los derechos fundamentales
48. Como se desprende del considerando 16 de la Directiva 2011/95, dicha Directiva debe interpretarse de manera compatible con los derechos reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Carta»). ( 28 ) A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente cita el artículo 4 de la Carta en su petición de decisión prejudicial.
49. Las explicaciones relativas a la Carta en lo que respecta al artículo 4, que, de conformidad con el artículo 6, apartado 1, párrafo tercero, del TUE y el artículo 52, apartado 7, de la Carta, se redactaron con el fin de orientar la interpretación de la Carta y deben ser debidamente tenidos en cuenta tanto por los Tribunales de la Unión Europea como por los tribunales de los Estados miembros – declarar expresamente que el derecho del artículo 4 corresponde al derecho garantizado por el artículo 3 del CEDH, que tiene el mismo redacción: «Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos inhumanos o degradantes». En virtud del artículo 52, apartado 3, de la Carta, tiene el mismo significado y alcance que el artículo del CEDH. ( 29 )
50. No obstante, debe recordarse que, en su respuesta al órgano jurisdiccional remitente, que había preguntado sobre la relación entre la protección prevista en el artículo 15, letra c), de la Directiva 2004/83 y la garantizada por el artículo 3 del CEDH , el Tribunal sostuvo, en la sentencia Elgafaji , que el artículo 15 (c) de la Directiva prevé una protección subsidiaria en circunstancias distintas de las que impliquen la prohibición de la tortura y los tratos inhumanos o degradantes en virtud del artículo 3 del CEDH, por lo que debe ser interpretados de forma independiente, aunque con el debido respeto a los derechos fundamentales, ya que están garantizados por el CEDH. ( 30 )
51. En ese sentido, es interesante observar que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha declarado claramente que «no estaba persuadido» de que el artículo 3 del CEDH no ofreciera una protección comparable a la que otorga el artículo 15 (c) de la Directiva. 2004/83. Señaló que el umbral fijado por ambas disposiciones podría, en circunstancias excepcionales, alcanzarse como consecuencia de una situación de violencia generalizada de tal intensidad que cualquier persona que sea devuelta a la región en cuestión estaría en riesgo simplemente por su presencia. allí. ( 31 ) Dada esa similitud de análisis, parece que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la valoración del grado de violencia generalizada puede ayudar a responder a las cuestiones prejudiciales planteadas en el presente caso. No se discute que el método utilizado por dicho tribunal se basa en una valoración global de toda la información relevante, que puede variar de un caso a otro y no puede reducirse a una medida cuantitativa. ( 32 )
52. De las consideraciones precedentes se desprende que, para determinar si existe un perjuicio grave a efectos del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95, es necesario realizar un análisis cruzado exhaustivo de todos los hechos pertinentes que puedan estableciendo que existe o no una violencia indiscriminada de un nivel tan alto que la población civil corre un riesgo real de sufrir daños graves, únicamente por su presencia en el territorio en cuestión. La concesión de protección subsidiaria no está sujeta a una condición previa que requiera un número mínimo de víctimas en relación con una población determinada.
53. Esa interpretación está respaldada por informes de la EASO ( 33 ) que recomiendan, en relación con la evaluación del nivel de violencia, que los tribunales adopten un enfoque integral e inclusivo, tanto cuantitativo como cualitativo, y tengan en cuenta una amplia gama de variables relevantes. sin limitarse a un examen puramente cuantitativo del número de civiles muertos y heridos. ( 34 ) La EASO se refiere a este respecto a las decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de los tribunales nacionales, afirmando con evidente pesar que la jurisprudencia del Tribunal « no ayuda a los órganos jurisdiccionales nacionales a responder a la pregunta de cómo deberían [proceder] ‘. Esto nos lleva a la segunda pregunta referida.
D. La segunda pregunta referida
54. Como se ha señalado anteriormente, el órgano jurisdiccional remitente no está seguro de la interpretación del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95 y solicita más aclaraciones sobre las circunstancias en las que se aplica dicha disposición, ya que considera que la motivación de la sentencia en Elgafaji es insuficiente en ese sentido. El mismo sentimiento de arrepentimiento, o de crítica, se encuentra en algunos comentarios académicos y en el análisis de la EASO de que «no hay orientación … de la [Corte] sobre los criterios para evaluar el nivel de violencia en un conflicto armado». ( 35 )
55. Llegados a este punto nos encontramos con la cuestión especialmente delicada de la distinción entre la función interpretativa que desempeña el Tribunal de Justicia, en relación con el Derecho de la Unión, en los procedimientos prejudiciales, y la aplicación de dicha ley, que, en principio, es una asunto para los juzgados y tribunales nacionales, una distinción que a veces es esquiva y que sólo puede ponerse en práctica mediante un análisis detenido del asunto en cuestión y su contexto jurídico.
56. La presente petición de decisión prejudicial se refiere a la interpretación del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95, que contiene un concepto jurídico de carácter muy general, teniendo en cuenta que dicho texto refleja una transacción entre los Estados miembros. que manifiestamente optó por dejar a los tribunales la identificación de sus contornos precisos. A este respecto, en la sentencia Elgafaji , el Tribunal de Justicia aportó una interpretación de ese concepto que, a su vez, puede calificarse de amplia, habida cuenta de la redacción del fallo de la decisión. Esto, dicho sea de paso, incluye la frase ‘evaluado por las autoridades nacionales competentes … o por los tribunales de un Estado miembro’, relativo al grado de violencia indiscriminada característico del conflicto, una forma de expresión que generalmente significa que el Tribunal lo está abandonando al órgano jurisdiccional remitente para valorar las cuestiones de hecho que determinarán el resultado de la aplicación de dicha sentencia interpretativa. Esa interpretación fue complementada, al menos implícitamente, en la sentencia Diakité , ( 36 ) en la que la Corte se refirió como elementos a la intensidad de los enfrentamientos armados, el nivel de organización de las fuerzas armadas involucradas y la duración del conflicto. debe tenerse en cuenta al evaluar si existe un riesgo real de daño grave en el sentido del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95.
57. No obstante, de la presente solicitud de decisión prejudicial ( 37 ) y de las observaciones de los académicos y de la EASO se desprende que la aclaración aportada por el Tribunal se percibe como insuficiente, o ni siquiera ha sido reconocida como tal, lo que puede reflejar una falta de claridad en las sentencias en cuestión. Por mi parte, creo que, efectivamente, es difícil sostener que la jurisprudencia esté suficientemente desarrollada en cuanto a la interpretación del concepto de «riesgo real» de daño grave con arreglo a la disposición anterior. Dado que ese concepto determina el alcance de una de las situaciones en las que se concede la protección subsidiaria en el Derecho de la UE, puede resultar conveniente aclarar su interpretación. Al proporcionar más orientación sobre las cuestiones que pueden tenerse en cuenta al aplicar el artículo 15 (c) de la Directiva 2011/95, el Tribunal promovería una aplicación coherente de ese texto en la Unión Europea y, por lo tanto, promovería el objetivo , que figura en el considerando 12 de dicha Directiva, de identificación de criterios comunes a los Estados miembros.
58. Teniendo esto en cuenta, si la Corte deseara aclarar su jurisprudencia, podría encontrar ayuda en las decisiones de la Corte Europea de Derechos Humanos, que ha sostenido que una situación de violencia generalizada podría evaluarse con respecto a si el Las partes en el conflicto estaban empleando métodos y tácticas de guerra que aumentaban el riesgo de víctimas civiles o apuntaban directamente a los civiles, si el uso de tales métodos estaba generalizado entre las partes en el conflicto, si los combates eran localizados o generalizados, y el número de civiles muertos, heridos y desplazados como resultado de los combates. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos indicó que esos criterios no debían considerarse como una lista exhaustiva que se aplicaría en todos los casos. ( 38 ) Además, si bien proporcionan a priori una serie de indicadores pertinentes, solo deben tenerse en cuenta en la medida en que se basen en información fiable y actualizada obtenida de fuentes independientes y objetivas de todos los países. tipos. ( 39 )
59. Al identificar esos criterios, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos se refirió directamente a una decisión del Tribunal de Asilo e Inmigración del Reino Unido. ( 40 ) A este respecto, las cortes y tribunales nacionales tienen en cuenta una serie de factores al evaluar el grado de violencia que afecta al país o región en cuestión. Al examinar la jurisprudencia de varios Estados miembros, ( 41 ) otros factores que se han tenido en cuenta son el número de civiles muertos y heridos en las zonas geográficas pertinentes, el grado de desplazamiento resultante del conflicto armado, los métodos y tácticas de guerra. empleados y sus consecuencias para la población civil, las violaciones de los derechos humanos, la capacidad del Estado o de las organizaciones que controlan el territorio en cuestión para proteger a la población civil y la asistencia proporcionada por las organizaciones internacionales. La amplia variedad de criterios considerados por las autoridades nacionales demuestra que la mayoría adopta el enfoque de evaluación integral de las solicitudes de protección subsidiaria correspondiente a la situación mencionada en el artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95. Este enfoque integral y dinámico requiere un análisis cruzado de todos los datos relevantes recopilados por las autoridades nacionales. En otras palabras, a los efectos de determinar si existe una amenaza grave e individual en el sentido del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95, las circunstancias identificadas en el momento de la solicitud de protección subsidiaria no deben tomarse de forma aislada pero en conjunto unos con otros.
60. En conclusión, la última cuestión que se plantea es si la aclaración que legítimamente puede esperarse de la Corte, en cuanto a la valoración del grado de violencia requerido, debe revestir la forma de orientaciones interpretativas más explícitas pero de carácter generalizado. o el de una lista de indicadores concretos de la intensidad del conflicto, como los mencionados en el presente Dictamen, que sigue siendo de carácter algo general. Si bien no estoy seguro de que ninguna de estas posibilidades impida que se planteen nuevas cuestiones prejudiciales en relación con el concepto de « riesgo real » de sufrir un daño grave en el sentido del artículo 15, letra c), de la Directiva 2011/95, prefiero el segundo enfoque, que consiste simplemente en reiterar y complementar indicadores que ya han sido identificados por el Tribunal. ( 42 ) Evidentemente, la lista resultante no será exhaustiva.
V. Conclusión
61. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales primera y segunda planteadas por el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tribunal Administrativo Superior, Baden-Württemberg, Alemania) de la siguiente manera:
1. Artículo 15, letra c), leído conjuntamente con el artículo 2, letra f), de la Directiva 2011/95 / UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, sobre normas para la calificación de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, para un estatus uniforme para los refugiados o para las personas que pueden optar a la protección subsidiaria, y para el contenido de la protección otorgada, debe interpretarse en el sentido de que excluye una práctica nacional en virtud de la cual la determinación de una amenaza grave e individual para la vida de un civil o persona por razón de violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado, en el sentido de esa disposición, puede hacerse, en un caso en el que ese civil no sea un objetivo específico debido a factores propios de sus circunstancias, solo si la relación entre número de víctimas en el área en cuestión y el número total de individuos que componen la población de esa área alcanza un umbral fijo.
2. Para verificar el grado de violencia indiscriminada del conflicto armado, con el fin de determinar si existe un riesgo real de daño grave en el sentido del artículo 15 (c) de la Directiva 2011/95, se necesario llevar a cabo una evaluación integral, tanto cuantitativa como cualitativa, de todos los hechos relevantes que caracterizan ese conflicto, basada en la recopilación de información objetiva, confiable y actualizada que incluya, en particular, el alcance geográfico de la situación de violencia indiscriminada, el destino real del solicitante en caso de que sea devuelto al país o región correspondiente, la intensidad de los enfrentamientos armados, la duración del conflicto, el nivel de organización de las fuerzas armadas involucradas, el número de civiles muertos, heridos o desplazados como resultado de los combates, y la naturaleza de los métodos o tácticas de guerra empleados por las partes en conflicto.
