Texto provisional
OPINIÓN DEL ABOGADO GENERAL
CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 25 de febrero de 2021 ( 1 )
Caso C – 60/20
VAS «Latvijas dzelzceļš»
v
Valsts dzelzceļa administrācija
(Petición de decisión prejudicial planteada por Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional de Letonia))
(Petición de decisión prejudicial – Transporte ferroviario – Espacio ferroviario único europeo – Directiva 2012/34 / UE – Artículo 13, apartados 2 y 6 – Reglamento de Ejecución (UE) 2017/2177 – Artículo 15 – Acceso a las instalaciones de servicio y los servicios prestados en ellos – Deber del propietario de una instalación de servicio de garantizar el acceso para el operador de la instalación de servicio – Instalaciones no utilizadas – Reconversión de una instalación de servicio – Derecho del propietario de una instalación de servicio a reconvertir esa instalación – Poderes del organismo regulador)
1. Los litigantes en el litigio que da lugar a la presente petición de decisión prejudicial son la empresa VAS «Latvijas dzelzceļš», ( 2 ) gestora de la infraestructura pública ferroviaria en Letonia, y una empresa (AS «Baltijas Ekspresis») ( 3 ) cuyo negocio es el transporte de mercancías por ferrocarril.
2. El litigio surgió cuando LDz intentó activar una cláusula de rescisión anticipada contenida en el contrato de alquiler de un edificio para el almacenamiento de material ferroviario que había sido firmado por LDz como propietario y por Baltijas Ekspresis como arrendatario. Baltijas Ekspresis se opuso a la afirmación de LDz.
3. Tras la remisión de dicho litigio a la autoridad reguladora nacional del sector ferroviario, ( 4 ) esta última falló a favor de Baltijas Ekspresis, impidiendo así a LDz retirar Baltijas Ekspresis del edificio.
4. LDz interpuso contra dicha Decisión un recurso que se refiere, en esencia, a la interpretación de las normas nacionales de transposición de la Directiva 2012/34 / UE ( 5 ) al Derecho letón.
I. Marco legal
A. Derecho de la UE
1. Directiva 2012/34
5. De conformidad con el artículo 3 («Definiciones»):
« A efectos de la presente Directiva, se aplican las siguientes definiciones:
(1) «empresa ferroviaria»: cualquier empresa pública o privada con licencia de conformidad con la presente Directiva, cuya actividad principal es prestar servicios para el transporte de mercancías y / o pasajeros por ferrocarril con el requisito de que la empresa garantice la tracción; esto también incluye empresas que solo proporcionan tracción;
(2) «administrador de la infraestructura»: cualquier organismo o empresa responsable de la explotación, mantenimiento y renovación de la infraestructura ferroviaria en una red, así como responsable de participar en su desarrollo según lo determinado por los Estados miembros en el marco de su política general de desarrollo y financiamiento de infraestructura;
…
(11) «instalación de servicio»: la instalación, incluidos el terreno, el edificio y el equipo, que se ha dispuesto especialmente, en su totalidad o en parte, para permitir el suministro de uno o más servicios mencionados en los puntos 2 a 4 del anexo. II;
12) «operador de una instalación de servicio»: cualquier entidad pública o privada responsable de la gestión de una o más instalaciones de servicio o de la prestación de uno o más servicios a las empresas ferroviarias mencionadas en los puntos 2 a 4 del anexo II;
… ‘
6. El artículo 13 («Condiciones de acceso a los servicios») establece:
‘…
2. Los operadores de instalaciones de servicios suministrarán de forma no discriminatoria a todas las empresas ferroviarias el acceso, incluido el acceso por vía, a las instalaciones mencionadas en el punto 2 del anexo II ya los servicios prestados en estas instalaciones.
…
6. Cuando una instalación de servicio mencionada en el punto 2 del anexo II no se haya utilizado durante al menos dos años consecutivos y las empresas ferroviarias hayan manifestado su interés por acceder a esta instalación al operador de dicha instalación de servicio sobre la base de necesidades, su propietario deberá publicar la operación de la instalación como arrendamiento o alquiler como una instalación de servicio ferroviario, en su totalidad o en parte, a menos que el operador de esa instalación de servicio demuestre que un proceso continuo de reconversión impide su uso por cualquier ferrocarril. empresa.
… ‘
7. El artículo 27 («Declaración sobre la red») dice:
«1. El administrador de la infraestructura, tras consultar con las partes interesadas, desarrollará y publicará una declaración de la red que podrá obtenerse mediante el pago de una tasa que no excederá del coste de publicación de dicha declaración. La declaración sobre la red se publicará en al menos dos lenguas oficiales de la Unión. El contenido de la declaración sobre la red estará disponible de forma gratuita en formato electrónico en el portal web del administrador de infraestructuras y será accesible a través de un portal web común. Dicho portal web será creado por los administradores de infraestructuras en el marco de su cooperación de conformidad con los artículos 37 y 40.
2. La declaración de red establecerá la naturaleza de la infraestructura de la que disponen las empresas ferroviarias y contendrá información que establezca las condiciones de acceso a la infraestructura ferroviaria pertinente. La declaración de la red también contendrá información que establezca las condiciones de acceso a las instalaciones de servicio conectadas a la red del administrador de la infraestructura y para el suministro de servicios en estas instalaciones o indicará un sitio web donde dicha información esté disponible de forma gratuita en formato electrónico. El contenido de la declaración sobre la red se establece en el anexo IV.
… ‘
8. El artículo 56 («Funciones del organismo regulador») establece:
«1. Sin perjuicio del artículo 46, apartado 6, el solicitante tendrá derecho a recurrir ante el organismo regulador si cree que ha sido tratado injustamente, discriminado o agraviado de cualquier otra forma, y en particular contra las decisiones adoptadas por la infraestructura. administrador o, en su caso, la empresa ferroviaria o el operador de una instalación de servicio en relación con:
…
f) modalidades de acceso de conformidad con los artículos 10 a 13;
g) el acceso a los servicios y su tarificación de conformidad con el artículo 13;
…
9. El organismo regulador considerará cualquier queja y, según corresponda, solicitará la información pertinente e iniciará consultas con todas las partes pertinentes, en el plazo de un mes desde la recepción de la queja. Decidirá sobre cualquier reclamación, tomará medidas para remediar la situación e informará a las partes interesadas de su decisión motivada … Sin perjuicio de las competencias de las autoridades nacionales de competencia para garantizar la competencia en los mercados de servicios ferroviarios, el organismo regulador, cuando proceda, decidir por propia iniciativa las medidas adecuadas para corregir la discriminación contra los solicitantes, la distorsión del mercado y cualquier otra evolución indeseable en estos mercados, en particular con referencia a las letras a) aj) del apartado 1.
… ‘
9. Según el anexo II («Servicios que se prestarán a las empresas ferroviarias»):
‘…
2. Se dará acceso, incluido el acceso por vía, a las siguientes instalaciones de servicios, cuando existan, y a los servicios prestados en estas instalaciones:
…
e) instalaciones de mantenimiento, a excepción de las instalaciones de mantenimiento pesado dedicadas a trenes de alta velocidad u otros tipos de material rodante que requieran instalaciones específicas;
(f) otras instalaciones técnicas, incluidas las instalaciones de limpieza y lavado;
… ‘
2. Reglamento de ejecución
10. El artículo 3 («Definiciones») establece:
« A efectos del presente Reglamento, se aplicarán las siguientes definiciones:
…
(2) «servicio relacionado con el ferrocarril»: un servicio básico, adicional o auxiliar enumerado en los puntos 2, 3 y 4 del anexo II de la Directiva 2012/34 / UE;
…
(8) «autoabastecimiento de servicios»: una situación en la que una empresa ferroviaria realiza por sí misma un servicio relacionado con el ferrocarril en las instalaciones de un operador de instalación de servicio, siempre que el acceso y el uso de la instalación por parte de dicha empresa ferroviaria el suministro de servicios es legal y técnicamente factible, no pone en peligro la seguridad de las operaciones y el operador de la instalación de servicio en cuestión ofrece tal posibilidad;
(9) “reconversión” significa un proceso formal mediante el cual el propósito de la instalación de servicio se cambia a un uso distinto al suministro de servicios relacionados con el ferrocarril;
… ‘
11. El artículo 15 («Instalaciones no utilizadas») establece:
«1. Las instalaciones de servicio enumeradas en el punto 2 del anexo II de la Directiva 2012/34 / UE que no hayan estado en uso durante al menos dos años consecutivos estarán sujetas a manifestación de interés y arrendamiento o alquiler. La información sobre las instalaciones no utilizadas se publicará de conformidad con el artículo 5.
2. El período de dos años mencionado en el apartado 1 comenzará el día siguiente al día en que se suministró por última vez un servicio relacionado con el ferrocarril en la instalación de servicio de que se trate.
3. Todo solicitante interesado en utilizar una instalación de servicio enumerada en el punto 2 del anexo II de la Directiva 2012/34 / UE que no se haya utilizado durante al menos dos años consecutivos deberá manifestar su interés por escrito al titular de la instalación en cuestión y informar al organismo regulador de ello. Dicha manifestación de interés deberá demostrar las necesidades de la empresa ferroviaria en cuestión. El operador de la instalación de servicio puede decidir reanudar las operaciones de una manera que satisfaga las necesidades demostradas de la empresa ferroviaria.
4. Cuando el propietario de una instalación de servicio no opere esa instalación, el operador de esa instalación deberá informar al propietario sobre la expresión de interés dentro de los 10 días siguientes a su recepción. El propietario de la instalación deberá hacer público que la instalación está disponible para arrendamiento o alquiler, en su totalidad o en parte, a menos que el operador de la instalación de servicio haya decidido reanudar las operaciones después de la manifestación de interés.
5. Antes de que se realice dicha publicación, el propietario de la instalación de servicio puede permitir que el operador de la instalación de servicio presente sus observaciones sobre esa publicación en un plazo de cuatro semanas. El operador podrá oponerse a dicha publicación mediante la presentación de documentos que demuestren que existe un proceso de reconversión en curso, iniciado antes de la manifestación de interés.
6. El propietario informará al organismo regulador sobre el proceso de reconversión y podrá solicitar documentos al operador para evaluar su plausibilidad.
Si la evaluación no es satisfactoria, el organismo regulador exigirá la publicación de la operación de la instalación como en arrendamiento o alquiler, en su totalidad o en parte.
… ‘
B. Ley de Letonia. Dzelzceļa likums ( 6 )
12. De acuerdo con el artículo 12. 1 (2), los operadores de instalaciones de servicio son garantizar que todas las empresas de transporte, sobre una base no discriminatoria, el acceso (incluido el acceso de la pista) a sus instalaciones de servicios y, en su caso, a los servicios suministrados en las siguientes instalaciones:
‘…
(5) instalaciones de mantenimiento, con excepción de las instalaciones de mantenimiento pesado dedicadas a otros tipos de material rodante que requieran instalaciones específicas;
(6) otras instalaciones técnicas, incluidas las instalaciones para lavar y limpiar el material rodante ».
13. A los efectos del artículo 12. 2 (7), donde una de las instalaciones de servicio contempladas en el artículo 12. 1 (2) de dicha ley no ha estado en uso durante al menos dos años consecutivos y una empresa de transportes ha expresado al operador de esa instalación su interés, basado en necesidades demostradas, en tener acceso a la misma, el propietario deberá dar a conocer la operación de esa instalación como en alquiler o arrendamiento, en su totalidad o en parte, para la prestación de servicios, a menos que el explotador de dicha instalación demuestra que ninguna empresa de transporte puede utilizarla debido a las modificaciones que allí se están realizando.
14. El artículo 12. 2 (8) establece que, si una de las instalaciones mencionadas en el artículo 12. 1 (2) de esa ley no se utiliza durante al menos dos años consecutivos, su titular podrá hacer público el hecho de que la totalidad o parte de la instalación de servicio se pondrá en arrendamiento, alquiler o transferencia. Si en el plazo de tres meses desde la divulgación de este hecho, el titular de la instalación no recibe ninguna oferta, se le autorizará a cerrarla, previo aviso con al menos tres meses de antelación a la Administración Nacional de Ferrocarriles y a la Infraestructura Pública Ferroviaria. gerente.
II. Hechos, disputas y preguntas remitidas
15. En 2002, LDz alquiló a Baltijas Ekspresis un edificio de su propiedad en la ciudad de Ventspils (en lo sucesivo, «depósito de Ventspils»). El contrato de alquiler fue renovado en varias ocasiones, por última vez el 20 de junio de 2016, por un período de 12 años.
16. Tras realizar las oportunas modificaciones, Baltijas Ekspresis utilizó el depósito de Ventspils como taller de reparación y mantenimiento de sus locomotoras. ( 7 )
17. El 5 de septiembre de 2017, LDz informó a Baltijas Ekspresis de que rescindiría unilateralmente el acuerdo entre ellos. Declaró que, en su calidad de administrador de la infraestructura ferroviaria pública, necesitaba las instalaciones como espacio de almacenamiento de material rodante para el mantenimiento de dicha infraestructura. ( 8 )
18. El 18 de septiembre de 2017, Baltijas Ekspresis presentó ante el organismo regulador una denuncia por infracción de la competencia y discriminación. Solicitó que se pusiera fin a la conducta de LDz, que estaba poniendo en peligro la continuidad de las actividades que se desarrollaban en la instalación de servicios en cuestión. ( 9 )
19. El 5 de diciembre de 2017, el organismo regulador ordenó a LDz que garantizara el acceso de Baltijas Ekspresis al depósito de Ventspils, como instalación de servicio, y a los servicios allí prestados.
20. Los argumentos en los que se basó el órgano regulador en apoyo de su decisión fueron, en esencia, los siguientes:
– el hecho de que el depósito de Ventspils esté técnicamente equipado para el mantenimiento y reparación de locomotoras es suficiente para justificar su clasificación como instalación de servicio;
– en los servicios de autoabastecimiento, Baltijas Ekspresis se dedica a la prestación de dichos servicios;
– la interrupción de las actividades debe analizarse a la luz de las normas que limitan el derecho del proveedor de servicios a cerrar una instalación de servicios;
– en virtud del artículo 12. 2 (8) de la Ley de Ferrocarriles, el acceso a las instalaciones de servicio y de los servicios prestados no debe ser garantizada durante al menos dos años después de la instalación ha dejado de ser utilizado. Es posible que la instalación no se cierre hasta que haya expirado ese período de dos años.
21. LDz interpuso una acción contra la decisión del organismo regulador ante el Administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Distrito, Letonia), alegando que:
– Baltijas Ekspresis no había arrendado el edificio Ventspils como instalación de servicio y no estaba registrado como operador de instalación de servicio, ni en el momento en que se concluyó el contrato de arrendamiento ni en el momento en que se notificó su terminación unilateral;
– el organismo regulador malinterpreta los conceptos de «instalación de servicio» y «autoabastecimiento de servicios» y aplica incorrectamente la Ley de ferrocarriles. El organismo regulador también se equivoca al afirmar que puede obligar a LDz a garantizar el acceso a los servicios prestados en el depósito de Ventspils;
– LDz no presta servicios allí, ya que el edificio está alquilado a Baltijas Ekspresis. No se le puede exigir que cumpla con las obligaciones que incumben únicamente al operador de la instalación de servicio.
22. En la sentencia de 25 de enero de 2019, el Administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Distrito) desestimó el recurso de LDz. Al motivar su sentencia, sostuvo, entre otras cosas, que LDz debía ser clasificado como operador de una instalación de servicios, ya que era responsable de la gestión de dicha instalación. Además, consideró que el depósito de Ventspils era adecuado para el suministro de servicios de mantenimiento.
23. LDz interpuso un recurso de casación contra la sentencia de primera instancia ante el Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional de Letonia), que decidió remitir al Tribunal de Justicia una decisión prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
« 1) Que el artículo 13, apartados 2 y 6, de la Directiva 2012/34 (artículo 15, apartados 5 y 6, del Reglamento 2017/2177) se aplique de forma que el organismo regulador pueda imponer a una infraestructura propietario que no es el operador de la instalación de servicios la obligación de garantizar el acceso a esos servicios?
(2) ¿Debe interpretarse el artículo 13, apartado 6, de la Directiva 2012/34 (artículo 15, apartados 5 y 6, del Reglamento 2017/2177) en el sentido de que permite al propietario de un edificio rescindir un arrendamiento y reconvertir un servicio? ¿instalaciones?
(3) ¿Debe interpretarse el artículo 13, apartado 6, de la Directiva 2012/34 (artículo 15, apartados 5 y 6, del Reglamento 2017/2177) en el sentido de que obliga al organismo regulador a establecer únicamente si el operador de la instalación de servicio (en en este caso, el propietario de la instalación de servicio) ¿realmente ha decidido reconvertirlo? ‘
III. Evaluación
A. Admisibilidad
24. LDz y Baltijas Ekspresis sostienen, desde puntos de vista opuestos, que la petición de decisión prejudicial es inadmisible por basarse en premisas erróneas: según LDz, el órgano jurisdiccional remitente cometió un error al calificar el depósito de Ventspils como una instalación de servicios, y Según Baltijas Ekspresis, el órgano jurisdiccional remitente incurrió en error al afirmar que dicha instalación no se había utilizado.
25. El órgano regulador alega, en la misma línea, que, salvo reformulación, las cuestiones planteadas son inadmisibles.
26. Estas objeciones son insostenibles, ya que las cuestiones prejudiciales sobre el Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia que no ha sido refutada aquí. Incumbe al órgano jurisdiccional remitente evaluar si tales cuestiones son necesarias para poder resolver el litigio que tiene ante sí y solo si se demuestra claramente que no son necesarias puede el Tribunal de Justicia negarse a responderlas (en este caso ha no se ha demostrado que las preguntas no son necesarias).
27. El Tribunal de Justicia sólo podrá negarse a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte bastante evidente que la interpretación de una norma de Derecho de la Unión que se solicita no guarda relación con los hechos reales del recurso principal o con su objeto. , cuando el problema sea hipotético, o cuando la Corte no tenga ante sí el material fáctico o jurídico necesario para dar una respuesta útil a las cuestiones que se le plantean. ( 10 ) Ninguna de esas situaciones está presente aquí.
28. La petición de decisión prejudicial en el presente caso no tiene carácter hipotético y forma parte de un caso real cuya resolución es objeto de controversia entre los litigantes y al que se aplica el Derecho de la Unión. Se realizó por iniciativa de una de las partes, que evidentemente no puede esperar que el órgano jurisdiccional remitente corrobore todos sus argumentos. ( 11 )
29. Además, estas excepciones plantean realmente una cuestión de fondo más que de admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.
B. Aclaraciones preliminares
30. Antes de pasar al análisis de las cuestiones planteadas, considero oportuno hacer algunas observaciones sobre la disposición del Derecho de la Unión que es aplicable y sobre la premisa (la existencia de una facilidad de servicio) en la que se basa el debate.
1. Marco legal aplicable
31. Las tres cuestiones planteadas mencionan la interpretación tanto de la Directiva como del Reglamento de aplicación. Este último, sin embargo, no es aplicable ratione temporis a determinados hechos (rescisión del acuerdo) acaecidos en septiembre de 2017, momento en el que dicho reglamento de ejecución no había entrado en vigor. ( 12 )
32. Las disposiciones del Reglamento de aplicación pueden ser útiles en cualquier caso para determinar qué criterios se han utilizado – por la Comisión y los organismos reguladores nacionales – para interpretar la Directiva. El artículo 13, apartado 9, de la Directiva encomendó a la Comisión la tarea de «adoptar medidas en las que se establezcan los detalles del procedimiento y los criterios que deben seguirse para acceder a los servicios a prestar en las instalaciones de servicios».
33. Estas medidas debían adoptarse «[sobre la base de] la experiencia de los organismos reguladores y los operadores de instalaciones de servicios y [sobre la base de] las actividades de la red a que se refiere el artículo 57, apartado 1». ( 13 )
34. En consecuencia, dado que el Reglamento de ejecución se basa en la experiencia adquirida en la aplicación de la Directiva, sus disposiciones, en la medida en que son una expresión de las prácticas comúnmente empleadas por los Estados miembros, pueden utilizarse para llegar a una mejor comprensión de la Directiva. implementar, a menos que se manifieste una clara contradicción entre los dos. ( 14 )
2. El depósito de Ventspils como instalación de servicio
35. Según LDz, el depósito de Ventspils no era una instalación de servicio porque: (a) el contrato de alquiler no especificaba este como su propósito; y (b) no figuraba como tal en la declaración de la red.
36. La clasificación como instalación de servicio —a diferencia de la infraestructura ferroviaria— ( 15 ) depende de una serie de factores técnicos cuya presencia sólo el órgano jurisdiccional remitente puede determinar. Incumbía a dicho tribunal determinar si, por sus características particulares, la superficie del terreno, los edificios y los equipos que forman parte del depósito de Ventspils estaban ‘especialmente dispuestos, en su totalidad o en parte, para permitir el suministro de uno o más servicios mencionados en los puntos 2 a 4 del anexo II »(artículo 3, apartado 11, de la Directiva).
37. Ahora bien, el órgano jurisdiccional remitente señala que «el edificio de depósitos de Ventspils es una instalación de servicios en la medida en que cumple los requisitos técnicos que caracterizan a dicho espacio como apto para la prestación de servicios». ( 16 )
38. Frente a esta apreciación, que el órgano jurisdiccional remitente califica de «constatación de hecho», la alegación de LDz, que plantea desde un punto de vista puramente formal, resulta insostenible.
39. Los términos en los que se enmarca un convenio no priman sobre la realidad, en el caso de que sea necesario verificar las circunstancias que caracterizan a un bien particular. Es más, todo parece indicar que la presencia en el depósito de Ventspils de un taller fue un hecho conocido del que tuvo conocimiento el propietario y al que dio su consentimiento en 2004 ( 17 ).
40. Afirmar que el depósito de Ventspils no figuraba en la declaración de red es una afirmación paradójica que proviene, como lo hace, de LDz, que, como administrador de la infraestructura ferroviaria de Letonia, debe redactar la declaración de red de conformidad con el artículo 27 del Directiva, es decir, incluyendo todas las instalaciones existentes en dicha declaración. ( 18 ) La omisión puede deberse a un error y, de hecho, en años posteriores, el depósito de Ventspils aparece en la declaración de la red letona como una instalación de servicio operada por Baltijas Ekspresis. ( 19 )
41. En mi opinión, por tanto, la calificación del órgano jurisdiccional remitente es convincente y coherente con la definición de instalación de servicio que figura en el artículo 3, apartado 11, de la Directiva, en relación con los puntos 2 a 4 del anexo II.
42. Los elementos que la Directiva tiene en cuenta a este respecto se refieren a los servicios que se realizan en un espacio determinado. El hecho, como en el presente caso (según la información que figura en la resolución de remisión), de que ese espacio se utilice para las instalaciones de mantenimiento del material rodante descritas en el punto 2, letras e) yf), del anexo II de la Directiva ( 20 ) es suficiente para cumplir con los requisitos que rigen la definición de ‘instalación de servicio’.
C. Primera cuestión prejudicial
43. El órgano jurisdiccional remitente desea comprobar si, a la luz del artículo 13, apartados 2 y 6, de la Directiva, el organismo regulador puede imponer al propietario de una instalación de servicio que no sea el operador de dicha instalación la obligación de garantizar el acceso a los servicios que allí se prestan.
44. El artículo 13, apartado 6, de la Directiva no indica la respuesta que debe darse sobre el fondo de dicha cuestión. Más pertinente a este respecto es el artículo 13, apartado 2, que establece que « los operadores de instalaciones de servicio suministrarán de forma no discriminatoria a todas las empresas ferroviarias el acceso, incluido el acceso por vía, a las instalaciones mencionadas en el punto 2 del anexo II, ya los servicios prestados en estas instalaciones ”.
45. La interpretación de dicha disposición requiere, ante todo, una distinción entre las funciones de los propietarios de la instalación, por una parte, y las de las personas que la explotan, por otra. En este caso, consta que Baltijas Ekspresis operaba la instalación de servicio. Los puntos de incertidumbre se limitan al papel que desempeñó LDz.
46. En esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente parte de la premisa de que LDz no puede calificarse de «operador de la instalación de servicios». En la tercera pregunta, sin embargo, se refiere al ‘operador de la instalación de servicio’ (en este caso, el propietario de la instalación de servicio) ‘.
47. Aunque incumbe al órgano jurisdiccional remitente aclarar este punto, la lectura de la resolución de remisión en su conjunto parece confirmar que, según dicho órgano jurisdiccional, LDz no era el explotador de la instalación de servicios, gestionada exclusivamente por Baltijas Ekspresis.
48. El tribunal de primera instancia había declarado que LDz «debía considerarse un operador de instalaciones de servicios, ya que era responsable de su gestión». ( 21 ) Sobre una base similar pero no idéntica, el organismo regulador adoptó el mismo punto de vista, destacando la similitud entre un propietario que alquila un edificio y la persona que lo explota. ( 22 )
49. No comparto esta opinión, que, en mi opinión, no tiene en cuenta la definición de operador de instalaciones de servicios que figura en el artículo 3, apartado 12, de la Directiva. En ese contexto, ‘operar’ no significa obtener un rendimiento económico de una propiedad (alquilándola o arrenciándola, por ejemplo), sino más bien asumir la gestión real de la propia instalación. Por tanto, no se puede aceptar la analogía que defiende el organismo regulador.
50. El rasgo característico de ser un operador de una instalación de servicios es, como he dicho, que ese operador debe ser responsable de su «gestión», ya sea otorgando a las empresas ferroviarias el acceso a la instalación o prestándoles los servicios que el operador presta. en eso.
51. Ser propietario de un espacio en el que se encuentra una instalación de servicio no es suficiente para que el propietario sea el administrador de esa instalación. De ser así, cualquier propietario de un inmueble que albergue una instalación de servicio sería el operador de dicha instalación, difuminando así la separación establecida por el artículo 3 de la Directiva. Una situación en la que el propietario también es responsable de administrar la instalación es un asunto diferente. ( 23 )
52. Para que LDz pueda ser considerado como el operador de la instalación de servicios, debería tener una participación real en la gestión de dicha instalación, de la que no constan los documentos ante el Tribunal de Justicia. ( 24 ) Por tanto, considero que Baltijas Ekspresis solo ostentaba ese estatuto.
53. De ser así, la primera cuestión planteada, tal como está formulada, debe responderse negativamente: el artículo 13, apartado 2, de la Directiva se refiere a las obligaciones del operador de la instalación de servicio, no a las del propietario de dicha instalación. , en el caso de que este último no participe en su gestión.
54. Esta respuesta es probablemente insatisfactoria desde el punto de vista de aclarar las opciones de que dispone un organismo regulador en una situación como la controvertida, en la que el titular de la instalación de servicio pretende impedir que quien la explota siga gestionándola. Abordaré esa cuestión, que se extiende más allá del alcance de la primera cuestión planteada, más adelante.
D. Preguntas segunda y tercera remitidas
55. Las cuestiones segunda y tercera planteadas, que pueden examinarse conjuntamente, se refieren a la interpretación del artículo 13, apartado 6, de la Directiva.
56. El tribunal remitente desea comprobar si dicha disposición: a) autoriza al propietario de una instalación de servicios a rescindir el contrato de arrendamiento y reconvertir la instalación; y (b) faculta al organismo regulador para verificar la decisión de reconvertir la instalación.
57. Examinaré, a su vez, las cuestiones relacionadas con el uso de la instalación de servicio y las relacionadas con cualquier reconversión de esa instalación.
1. Uso de la instalación de servicio
58. La condición previa para la aplicación del artículo 13, apartado 6, de la Directiva es que una instalación de servicio prevista en el punto 2 del anexo II «no [debería] [haber] estado en uso durante al menos dos años consecutivos y el interés de las empresas ferroviarias para el acceso a esta instalación [debería haber] expresado al operador de esa instalación de servicio sobre la base de las necesidades demostradas … ».
59. El requisito de que la instalación de servicio debería haber estado fuera de uso durante dos años consecutivos significa, en mi opinión, que las actividades dentro de ella deberían haber cesado realmente durante ese período y, correlativamente, que no debería haber habido demanda de la empresa ferroviaria interesada en el uso de esa instalación. ( 25 )
60. Ahora bien, como señala la Comisión, la información contenida en los documentos ante la Corte no sustenta la inferencia de que ese requisito se cumple en el presente caso. Por el contrario, esta información pone de relieve el hecho de que Baltijas Ekspresis utilizó el depósito de Ventspils sin interrupción para el mantenimiento del material rodante, es decir, para un servicio catalogado como uno normalmente suministrado por una instalación de servicio en el punto 2 del anexo II de la Directiva.
61. Es cierto que, según el órgano jurisdiccional remitente, «la instalación de servicio controvertida debe considerarse una instalación de servicio no utilizada». ( 26 ) Sin embargo, esta afirmación – que, como mera constatación de hecho, debería considerarse irrefutable – no desmiente realmente el uso continuado del depósito por parte de Baltijas Ekspresis (como dejan claro otros pasajes de la propia orden ) ( 27 ) y se debe más bien a una comprensión inadecuada de la disposición controvertida.
62. Después de todo, el tribunal remitente no niega que, en la práctica, Baltijas Ekspresis utiliza la instalación de Ventspils para prestar servicios de mantenimiento de locomotoras. Lo que dice es que su uso como tal no cumple la definición de « autoabastecimiento » contenida en el artículo 3, apartado 8, del Reglamento de Ejecución, ( 28 ) y que Baltijas Ekspresis « tampoco presta servicios a otras empresas ferroviarias (o, al menos, no lo hizo hasta que se adoptó la decisión [del organismo regulador]) ». ( 29 )
63. Sin embargo, ninguna de estas dos circunstancias afecta al concepto de «falta de uso» del artículo 13, apartado 6, de la Directiva.
64. Por lo que se refiere al autoabastecimiento, coincido con el órgano jurisdiccional remitente en que éste no estaba operativo aquí, ya que el autoabastecimiento requiere la presencia de dos operadores, una empresa ferroviaria separada del operador de la instalación de servicios y el propio operador de la instalación de servicios.
65. El autoabastecimiento al que se refiere el Reglamento de aplicación es, como explica la Comisión, aquel en el que el operador de la instalación de servicio pone esa instalación a disposición de una empresa ferroviaria (tercera) para que pueda realizar trabajos en sus trenes, confiando para ello con su propia mano de obra y materiales. ( 30 ) En este caso, sin embargo, solo existe una empresa ferroviaria (Baltijas Ekspresis), que explota el depósito de Ventspils en beneficio propio.
66. El hecho de que no haya autoabastecimiento no significa, sin embargo, que la instalación de servicio no esté en uso. Si, como fue el caso, los trabajos de reparación y mantenimiento de la flota de locomotoras de Baltijas Ekspresis se llevaron a cabo sin interrupción en el depósito de Ventspils, esto es suficiente para constituir el «uso de una instalación de servicio» en el sentido de la Directiva.
67. Es indiferente que en dicha instalación no se prestaran servicios a otras empresas ferroviarias. ( 31 ) Lo que importa es si los servicios (en este caso, para mantener el material rodante) se realizan de manera objetiva, no quién era el destinatario previsto de esos servicios. Como ya he dicho, hay poca diferencia a este respecto si esos servicios se prestan a terceros o únicamente al operador de la instalación de servicios.
68. Si bien puede ser, por tanto, que sea la empresa que gestiona la instalación la que se beneficie de esos servicios, esto no exime a esa empresa, en su calidad de operador, de su deber de proporcionar a otras empresas, de forma no discriminatoria , con acceso a dicha instalación y los servicios allí prestados, de conformidad con el artículo 13, apartado 2, de la Directiva.
69. En definitiva, el artículo 13, apartado 6, de la Directiva no es aplicable a una situación como la controvertida, en la que Baltijas Ekspresis utilizó la instalación de servicio de forma continua. ( 32 )
2. Reconversión de la instalación de servicios
70. En el artículo 13, apartado 6, de la Directiva, la reconversión está vinculada a una situación en la que la instalación de servicio no se ha utilizado durante dos años y hay empresas ferroviarias interesadas en acceder a ella. Dado que, como ya he dicho, esa no es la situación de que se trata aquí, las referencias a la reconversión en la resolución de remisión no tienen una base sólida.
71. Además, la reconversión a la que se refiere dicha disposición es la que está en curso en el caso de que el propietario de la instalación en desuso haga publicidad de que está poniendo en alquiler o en arriendo su operación. En tal situación, corresponde al operador de la instalación demostrar que se ha estado llevando a cabo un «proceso de reconversión». ( 33 )
72. El artículo 13, apartado 6, de la Directiva no se refiere, por tanto, a una reclamación del propietario de una instalación en uso que pretenda recuperar la posesión de dicha instalación (en este caso, rescindiendo un contrato de arrendamiento) con el fin de utilizarlo para sus propias necesidades en relación con el mantenimiento de la infraestructura ferroviaria.
73. Es importante tener en cuenta, por último, que el término reconversión tal como se utiliza tanto en la Directiva como en el Reglamento de aplicación no se refiere a ninguna modificación de una instalación de servicio. Su significado es más restringido, ya que se limita a un cambio de propósito como resultado del cual esa instalación ya no brinda servicios relacionados con el ferrocarril. ( 34 )
74. Incluso si estuvieran presentes todas las demás circunstancias ( quod non ), el deseo de LDz de utilizar la instalación de Ventspils en el futuro para almacenar material rodante y mantener la infraestructura ferroviaria pública excluiría en cualquier caso una evaluación de la existencia de reconversión en el sentido de la Directiva.
75. En definitiva, el artículo 13, apartado 6, de la Directiva tampoco es aplicable, en las circunstancias del presente caso, a la reconversión de la instalación de servicios.
E. Consideraciones adicionales
76. Reconozco, sin embargo, que las respuestas que he propuesto deben darse a las preguntas referidas, y que son resultado de la forma en que están redactadas esas preguntas, son insatisfactorias a los efectos de determinar: (a) cuándo, con arreglo a la Directiva, el propietario de una instalación de servicio puede recuperar dicha instalación, con el fin de utilizarla para sus necesidades como administrador de la infraestructura ferroviaria, rescindiendo anticipadamente un contrato de arrendamiento en curso; y (b) qué poderes tiene el organismo regulador en tales circunstancias.
77. Aunque ambas cuestiones están estrechamente relacionadas, preferiría analizarlas por separado. Lo haré sobre la base de que el Tribunal de Justicia podrá orientar al órgano jurisdiccional nacional, sobre la base de los documentos que tenga ante sí y de las observaciones que se le presenten, sobre cuestiones que no formen parte estrictamente de las cuestiones planteadas, si lo considera oportuno. con el fin de mejorar su cooperación con el tribunal remitente.
1. Poderes de l titular de la instalación de servicios
78. En sus observaciones escritas, LDz invoca reiteradamente la protección de su derecho de propiedad y el artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea («la Carta»). En apoyo de este derecho, cita la sentencia Comisión / Hungría , en la que se interpretó dicha disposición. ( 35 )
79. Como señala la Comisión, la creación de un espacio ferroviario europeo único tenía por objeto proporcionar a las nuevas empresas de transporte ferroviario (y a las que prestan servicios vinculados a dicho transporte) acceso a infraestructuras que, anteriormente dominadas por los operadores históricos, debían estar abierto al uso de terceros. ( 36 )
80. Esta lógica se aplica tanto a las propias infraestructuras como a las instalaciones de servicios que anteriormente formaban parte de dichas infraestructuras y que ahora constituyen una nueva categoría dentro del sector ferroviario. Ambos tienen una capacidad limitada y deben ponerse a disposición de las empresas ferroviarias interesadas en utilizarlos.
81. Así, cualesquiera que sean los propietarios de la infraestructura ferroviaria y de las instalaciones de servicio, sus derechos de propiedad están limitados por ley, en virtud de la Directiva, en la forma que determinen las disposiciones de la Directiva. Los propietarios no podrán ejercer sus derechos de propiedad para desmantelar la red ferroviaria de un Estado o las instalaciones de servicios esenciales para su funcionamiento.
82. La protección que ofrece el artículo 17 de la Carta no puede funcionar sin el régimen jurídico, impuesto por el Derecho de la UE, que se establece en las disposiciones de la Directiva. Dichas disposiciones, axiomáticamente y por definición, definen los derechos que, en abstracto y en su ausencia, corresponderían a cualquier propietario de un inmueble no adscrito a las necesidades del servicio público ferroviario.
83. Desde el punto de vista del Derecho de la UE, el derecho a la propiedad de las instalaciones de servicio no confiere automáticamente a sus titulares la facultad de utilizar esas instalaciones a su discreción. El legislador ha querido supeditar el uso de estas instalaciones al principio de que deben mantener su statu quo al estar abiertas a las empresas ferroviarias que soliciten utilizarlas, cuando ello sea esencial para el conjunto del sector ferroviario.
84. Se trata de una aspiración lógica, dado que la rigidez de la infraestructura ferroviaria (en sentido amplio) limita la capacidad de las empresas para seleccionar los espacios en los que sus trenes pueden recibir los servicios necesarios para su funcionamiento.
85. A las consideraciones anteriores hay que añadir las que se aplicarían en el caso de que el titular de la infraestructura ferroviaria y de las instalaciones de servicio sea, como aquí, el administrador de la infraestructura pública ferroviaria. Los inmuebles que dicha entidad posea y que estén adscritos al servicio público ferroviario, en sentido amplio, podrán someterse a un régimen jurídico específico que corresponderá al Estado regular, dentro de los límites del cumplimiento de la normativa de la UE.
86. El órgano jurisdiccional remitente podría considerar, en su caso, si LDz, aunque tiene la forma de sociedad, es en realidad una agencia estatal de gestión de la red pública ferroviaria como monopolio. ( 37 ) En ese caso, correspondería al Estado definir el estado de los bienes públicos adscritos a esa agencia, ya sea directamente o a través de la autoridad (también controlada por el Estado) a la que encomienda la regulación del sector ferroviario.
87. En esas circunstancias, el organismo no puede invocar frente al Estado los derechos de propiedad que éste le ha conferido, dentro de límites predeterminados, con miras a facilitar el ejercicio por terceros del transporte ferroviario y los servicios relacionados con él. .
88. Por último, los acuerdos celebrados entre el administrador de la infraestructura ferroviaria pública y una empresa de transporte ferroviario (incluidas las disposiciones de terminación contenidas en ellos) no pueden prevalecer sobre las competencias del organismo regulador para resolver controversias entre los dos en virtud del Derecho público por el que se gobernado.
2. Facultades del órgano regulador
89. Al definir las funciones del organismo regulador, el artículo 56, apartado 9, de la Directiva ( 38 ) le confiere amplios poderes de intervención que le permiten adoptar las medidas adecuadas para «corregir … desarrollos indeseables en estos mercados [ferroviarios], en particular con referencia a las letras a) aj) del apartado 1 ».
90. La frase «en particular» denota que la referencia al párrafo 1 es más indicativa que exhaustiva. El alcance de los « desarrollos indeseables » es muy extenso, lo que permite al organismo regulador, al evaluar dichos desarrollos, corregir un problema como el de este caso, en el que el propietario intenta evitar que el operador de la instalación de servicio lo utilice. ( 39 )
91. Esta facultad es coherente con la aspiración del legislador de la Unión, que, en el considerando 18 del Reglamento de aplicación, se fijó como objetivo «hacer el mejor uso posible de las instalaciones existentes».
92. La realización de este objetivo tiene por objeto garantizar que ninguna instalación de servicio quede sin utilizar durante un período igual o superior a dos años. Transcurrido ese plazo, las empresas ferroviarias podrán manifestar su interés en el acceso, en cuyo caso: a) el propietario deberá poner la instalación a disposición para alquiler o arrendamiento; o b) el operador puede optar por seguir explotando la instalación de servicio (artículo 15, apartado 3, del Reglamento de aplicación).
93. El organismo regulador tiene derecho, aunque no en virtud del artículo 13 de la Directiva, como ya ha demostrado mi examen, a hacer cumplir esas disposiciones, incluso contra la voluntad del propietario de una instalación de servicio, en el caso de que la instalación se haya realizado disponible para su operador (a cambio, por supuesto, por una consideración financiera apropiada).
94. La situación que se presenta en estos escenarios es similar, mutatis mutandis , a la que subsana la normativa general aplicable a las empresas que ocupan una posición dominante en un sector económico. Las autoridades responsables de la protección de la competencia en los mercados de servicios ferroviarios ( 40 ) pueden obligar a una empresa en tal situación a ofrecer sus instalaciones esenciales a otros operadores del mismo sector, sin que ello infrinja el derecho de propiedad.
IV. Conclusión
95. A la luz de lo que antecede, sugiero que la respuesta a la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letonia) sea la siguiente:
(1) El artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2012/34 / UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único, contiene obligaciones exigibles a los operadores de instalaciones de servicio, no a los propietarios de dichas instalaciones. si no son responsables de gestionarlos.
(2) La aplicación del artículo 13, apartado 6, de la Directiva 2012/34 está sujeta a la condición de que el uso de la instalación de servicio debe cesar durante al menos dos años consecutivos y que debe haber empresas ferroviarias que hayan expresado su interés en acceder a esa instalaciones. La reconversión a que se refiere dicha disposición supone un cambio en la finalidad prevista de dicha instalación, que ya no es la prestación de servicios ferroviarios.
(3) El artículo 56, apartado 9, de la Directiva 2012/34 autoriza al organismo regulador a adoptar las medidas adecuadas para garantizar que el propietario de una instalación de servicio no impida a la empresa ferroviaria que la explota acceder a dicha instalación y a los servicios que allí se prestan.
