Texto provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)
11 de marzo de 2021 ( * )
(Petición de decisión prejudicial – Directiva 2008/115 / CE – Artículo 5 – Decisión de restitución – Padre de un menor que sea ciudadano de la Unión Europea – Teniendo en cuenta el interés superior del menor en el momento de la adopción de la decisión de devolución)
En el asunto C ‑ 112/20,
SOLICITUD de decisión prejudicial en virtud del artículo 267 TFUE del Conseil d’État (Consejo de Estado, Bélgica), emitida mediante resolución de 6 de febrero de 2020, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de febrero de 2020, en el procedimiento
MAMÁ
v
État belge,
EL TRIBUNAL (Sala Décima),
compuesto por M. Ilešič, Presidente de Sala, C. Lycourgos (Ponente) e I. Jarukaitis, Jueces;
Abogado General: A. Rantos,
Registrador: A. Calot Escobar,
Visto el procedimiento escrito,
después de considerar las observaciones presentadas en nombre de:
– MA, por D. Andrien, avocat,
– el Gobierno belga, por los Sres. M. Jacobs, M. Van Regemorter y C. Pochet, en calidad de agentes, y por D. Matray y S. Matray, avocats,
– la Comisión Europea, por los Sres. C. Cattabriga y E. Montaguti, en calidad de agentes,
habiendo decidido, después de oír al Abogado General, proceder a la sentencia sin dictamen,
da lo siguiente
Juicio
1 La presente solicitud de decisión prejudicial se refiere a la interpretación del artículo 5 de la Directiva 2008/115 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008 L 348, p. 98), leído conjuntamente con el artículo 13 de dicha Directiva y con los artículos 24 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Carta»).
2 La solicitud se ha formulado en el marco de un recurso de casación interpuesto por MA contra la sentencia del Conseil du contentieux des étrangers (Consejo de procedimientos de asilo e inmigración, Bélgica) desestimando su recurso de anulación de las decisiones que le ordenaban abandonar el territorio belga y prohibiéndole entrar en ese territorio.
Contexto legal
Ley internacional
3 El artículo 3 (1) de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, dispone:
«En todas las acciones relativas a los niños, ya sean emprendidas por instituciones públicas o privadas de bienestar social, tribunales, autoridades administrativas o órganos legislativos, el interés superior del niño será una consideración primordial».
Ley de la UE
4 Los considerandos 22 y 24 de la Directiva 2008/115 establecen:
«(22) De conformidad con la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989, el» interés superior del niño «debe ser una consideración primordial de los Estados miembros al aplicar la presente Directiva. De acuerdo con el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales [firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950], el respeto de la vida familiar debe ser una consideración primordial de los Estados miembros al aplicar esta Directiva.
…
(24) La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, por la [Carta]. ».
5 El artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva dispone:
«La presente Directiva se aplica a los nacionales de terceros países que residen ilegalmente en el territorio de un Estado miembro».
6 El artículo 5 de la Directiva 2008/115 establece:
« Al aplicar la presente Directiva, los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta:
(a) el interés superior del niño;
(b) vida familiar;
c) el estado de salud del nacional de un tercer país de que se trate,
y respetar el principio de no devolución ».
7 Con arreglo al artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva:
«Los Estados miembros emitirán una decisión de retorno a cualquier nacional de un tercer país que se encuentre ilegalmente en su territorio, sin perjuicio de las excepciones mencionadas en los apartados 2 a 5.».
8 El artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2008/115 tiene la siguiente redacción:
« Los Estados miembros, cuando sea necesario, extenderán el período de salida voluntaria por un período apropiado, teniendo en cuenta las circunstancias específicas del caso individual, como la duración de la estadía, la existencia de niños que asisten a la escuela y la existencia de otras familias y vínculos sociales.’
9 El artículo 13, apartado 1, de dicha Directiva establece:
«1. El nacional de un tercer país de que se trate dispondrá de un recurso efectivo para apelar o solicitar la revisión de las decisiones relacionadas con el retorno, como se indica en el artículo 12, apartado 1, ante una autoridad judicial o administrativa competente o un organismo competente compuesto por miembros que sean imparcial y que goce de las salvaguardias de la independencia ».
10 El artículo 14, apartado 1, de dicha Directiva establece:
« Los Estados miembros, con excepción de la situación contemplada en los artículos 16 y 17, velarán por que los siguientes principios se tengan en cuenta en la medida de lo posible en relación con los nacionales de terceros países durante el período de salida voluntaria concedido de conformidad con el artículo 7. y durante los períodos para los que se ha pospuesto la expulsión de conformidad con el artículo 9:
a) se mantenga la unidad familiar con los familiares presentes en su territorio;
(b) se proporcionen atención médica de emergencia y tratamiento esencial de enfermedades;
(c) los menores tienen acceso al sistema educativo básico sujeto a la duración de su estadía;
(d) se tienen en cuenta las necesidades especiales de las personas vulnerables ».
Ley belga
11 Artículo 74/13 de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers (Ley de 15 de diciembre de 1980 sobre entrada en el territorio, residencia, establecimiento y expulsión de extranjeros nacionales) ( Moniteur belge de 31 de diciembre de 1980, p. 14584), dispone:
«Al tomar una decisión de expulsión, el ministro o su representante tendrá debidamente en cuenta el interés superior del niño, la vida familiar y el estado de salud del nacional de un tercer país de que se trate».
Litigio principal y cuestión prejudicial
12 El 24 de mayo de 2018, MA fue objeto de una orden de salida del territorio belga y de una prohibición de entrada, que le fueron notificadas al día siguiente. Si bien señaló que el demandante había declarado que tenía una pareja de nacionalidad belga y una hija nacida en Bélgica, esas decisiones se basaron en los delitos que había cometido en ese territorio y el hecho de que, por lo tanto, el demandante debe ser considerado una amenaza para el orden público.
13 Mediante sentencia de 21 de febrero de 2019, el Conseil du contentieux des étrangers (Consejo de procedimientos de asilo e inmigración) desestimó el recurso interpuesto por MA contra dichas decisiones.
14 El 15 de marzo de 2019, MA interpuso un recurso de casación contra dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente.
15 En apoyo de su recurso, MA alega, entre otras cosas, que el Conseil du contentieux des étrangers (Consejo de procedimientos de asilo e inmigración) consideró erróneamente que no tenía interés en presentar su demanda por infracción del artículo 24 de la Carta, sobre el alegando que no manifestó que actuaba en representación de su hijo menor de edad. A este respecto, MA observa, en primer lugar, que su hijo tiene la nacionalidad belga, no es la persona a la que se dirigen las medidas impugnadas ante el Conseil du contentieux des étrangers (Consejo de procedimientos de asilo e inmigración) y, por tanto, no tiene locus standi y en segundo lugar, que no es necesario que actúe en nombre del niño para proteger el interés superior de ese niño. Además, MA observa que, para continuar la vida familiar con él, su hija debe abandonar el territorio de la Unión Europea y negarse el goce efectivo de los derechos que le confiere su condición de ciudadana de la Unión.
16 El órgano jurisdiccional remitente considera que el Conseil du contentieux des étrangers (Consejo de procedimientos de asilo e inmigración) ha considerado, implícita pero inequívocamente, que el interés superior del niño solo debe tenerse en cuenta si la decisión administrativa controvertida se refiere expresamente a ese niño. Observa que la crítica de MA a esta afirmación se refiere a la interpretación del artículo 74/13 de la Ley de 15 de diciembre de 1980 sobre entrada en el territorio, residencia, establecimiento y expulsión de extranjeros, que transpone el artículo 5 de la Directiva 2008/115.
17 En cambio, dicho tribunal considera que la obligación del demandante de impugnar la legalidad de dicha decisión, en nombre de su hijo, para que se tengan en cuenta los intereses de ese menor, es una cuestión de locus standi, que no afecta a la interpretación de la legislación de la UE.
18 En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado, Bélgica) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debería el artículo 5 de la Directiva 2008/115 […], que exige que los Estados miembros, al aplicar la Directiva, tengan en cuenta el interés superior del niño, junto con el artículo 13 de dicha Directiva y los artículos 24 y 47 de la [Carta ], ¿se interpretará en el sentido de que exige que se tenga en cuenta el interés superior del niño, ciudadano de la UE, incluso si la decisión de restitución se toma sólo con respecto a los padres del niño?
Examen de la cuestión remitida
19 Mediante su pregunta, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 5 de la Directiva 2008/115, leído conjuntamente con el artículo 13 de dicha Directiva y los artículos 24 y 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están obligados a tener debidamente en cuenta el interés superior del niño antes de adoptar una decisión de restitución, acompañada de una prohibición de entrada, incluso cuando la persona a quien se dirige esa decisión no sea un menor de edad, sino su padre.
20 Como punto preliminar, en primer lugar, cabe señalar que, según MA, dado que el Conseil d’État (Consejo de Estado) ha preguntado al Tribunal sobre la interpretación del artículo 47 de la Carta y el artículo 13 de la Directiva 2008/115 , es necesario examinar si dichas disposiciones deben interpretarse en el sentido de que excluyen la legislación nacional en virtud de la cual un nacional de un tercer país, al que se dirige una decisión de retorno acompañada de una prohibición de entrada, debe actuar en nombre de su hijo menor ante el tribunal. con competencia para pronunciarse sobre la legalidad de esa decisión a fin de garantizar que se tenga en cuenta el interés superior de ese niño.
21 Con arreglo al artículo 267 TFUE, corresponde al órgano jurisdiccional nacional, y no a las partes del litigio principal, plantear el asunto ante el Tribunal de Justicia. Por tanto, el derecho a determinar las cuestiones que deben plantearse al Tribunal de Justicia recae únicamente en el órgano jurisdiccional nacional y las partes no pueden modificar su tenor. Además, responder a las solicitudes de modificación de las cuestiones formuladas por las partes en el litigio principal sería incompatible con la función que le confiere el artículo 267 TFUE y con su deber de garantizar que los Gobiernos de los Estados miembros y las partes interesadas la posibilidad de presentar observaciones de conformidad con el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, teniendo en cuenta que, en virtud de dicha disposición, solo se comunica a los interesados el auto del tribunal remitente (sentencia de 6 de octubre 2015, T-Mobile República Checa y Vodafone República Checa , C ‑ 508/14, EU: C: 2015: 657, apartados 28 y 29 y jurisprudencia citada).
22 En el caso de autos, de la motivación de la resolución de remisión se desprende que la cuestión del locus standi , en el sentido del Derecho procesal nacional, no es objeto de la presente petición de decisión prejudicial.
23 Por tanto, procede responder a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente sin tener en cuenta la solicitud de MA. Además, en esta situación, la interpretación del artículo 47 de la Carta y del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115 no parece necesaria para proporcionar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil.
24 En segundo lugar, procede señalar que la cuestión prejudicial se basa en la premisa de que la estancia de MA en territorio belga es ilegal. Del artículo 2, apartado 1, y del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115 se desprende que sólo podrá adoptarse una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país si dicho nacional de un tercer país no se queda o ya no se queda legalmente en el país. territorio del Estado miembro de que se trate (véase, a tal efecto, la sentencia de 19 de junio de 2018, Gnandi , C ‑ 181/16, EU: C: 2018: 465, apartados 37 y 38).
25 No obstante, de la resolución de remisión se desprende que la hija de MA es menor de nacionalidad belga.
26 Tal circunstancia puede implicar que MA deba obtener un permiso para residir en territorio belga con arreglo al artículo 20 TFUE. Este es, en principio, el caso si, en ausencia de un permiso de residencia, MA y su hija se vieran obligadas a abandonar el territorio de la Unión Europea en su conjunto (ver, al efecto, sentencia de 27 de febrero de 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Cónyuge de ciudadano de la Unión) , C ‑ 836/18, EU: C: 2020: 119, apartados 41 a 44 y jurisprudencia citada). Al realizar esa evaluación, las autoridades competentes deben tener debidamente en cuenta el derecho al respeto de la vida familiar y el interés superior del niño, reconocido en el artículo 7 y el artículo 24, apartado 2, de la Carta.
27 Al respecto, el Tribunal ya ha señalado que a los efectos de tal apreciación, el hecho de que el otro progenitor pueda y quiera realmente asumir la responsabilidad exclusiva de la atención primaria diaria del niño es un factor relevante, pero no es en sí mismo un motivo suficiente para concluir que no existe, entre el progenitor nacional de un tercer país y el niño, una relación de dependencia tal que el niño se vea obligado a abandonar el territorio de la Unión Europea si un derecho se denegó la residencia a ese nacional de un tercer país. Para llegar a esa conclusión, deben tenerse en cuenta, en el interés superior del niño en cuestión, todas las circunstancias específicas, incluida la edad del niño, el desarrollo físico y emocional del niño, el alcance de los lazos emocionales del niño con cada uno de los sus padres y el riesgo de separación del progenitor nacional de un tercer país para el equilibrio del menor (véase, en ese sentido, la sentencia de 10 de mayo de 2017, Chavez-Vilchez y otros , C ‑ 133/15, EU: C: 2017 : 354, apartados 70 y 71).
28 No obstante, procede señalar que, según reiterada jurisprudencia, el artículo 267 TFUE establece un procedimiento de cooperación directa entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. En dicho procedimiento, que se basa en una clara separación de funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal, la apreciación de los hechos del caso es competencia del órgano jurisdiccional nacional, que debe determinar, a la luz de las circunstancias particulares del Tribunal. caso, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia, mientras que el Tribunal de Justicia está facultado para pronunciarse sobre la interpretación o la validez de una disposición de la UE únicamente en sobre la base de los hechos que le somete el órgano jurisdiccional nacional (sentencia de 25 de octubre de 2017, Polbud – Wykonawstwo , C ‑ 106/16, EU: C: 2017: 804, apartado 27 y jurisprudencia citada).
29 Por tanto, procede responder a la cuestión planteada partiendo de la premisa de que MA permanece ilegalmente en territorio belga, cuya validez, no obstante, debe comprobar el órgano jurisdiccional remitente.
30 A este respecto, debe recordarse que, cuando un nacional de un tercer país entra en el ámbito de aplicación de la Directiva 2008/115, debe, en principio, estar sujeto a las normas y procedimientos comunes establecidos por dicha Directiva a efectos de su expulsión, siempre que no se haya regularizado la suspensión, en su caso (véanse, en ese sentido, las sentencias de 7 de junio de 2016, Affum , C ‑ 47/15, EU: C: 2016: 408, apartado 61, y de 19 de marzo de 2019, Arib y otros , C ‑ 444/17, EU: C: 2019: 220, apartado 39).
31 El artículo 5, letra a), de la Directiva 2008/115 exige que los Estados miembros tengan debidamente en cuenta el interés superior del niño al aplicar dicha Directiva.
32 Como se desprende de su propia redacción, dicha disposición constituye una norma general vinculante para los Estados miembros desde que éstos apliquen dicha Directiva, lo que ocurre, en particular, cuando, como en el caso de autos, la autoridad nacional competente adopta una declaración decisión, acompañada de una prohibición de entrada, contra un nacional de un tercer país que resida ilegalmente en el territorio del Estado miembro de que se trate y que, además, sea el padre de un menor que resida legalmente en dicho territorio.
33 Por tanto, como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, de dicha disposición no se puede inferir que el interés superior del menor deba tenerse en cuenta únicamente cuando la resolución de restitución se dicte respecto de un menor, con exclusión de las decisiones de restitución adoptadas contra los padres de ese menor (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2018, KA y otros (Reagrupación familiar en Bélgica) , C ‑ 82/16, EU: C: 2018: 308, apartado 107).
34 Además, esta interpretación está respaldada tanto por el objetivo perseguido por el artículo 5 de la Directiva 2008/115 como por el sistema general de dicha Directiva.
35 Así, por lo que se refiere, en primer lugar, al objetivo perseguido por el artículo 5 de la Directiva 2008/115, procede señalar, en primer lugar, que, como confirman los considerandos 22 y 24 de dicha Directiva, dicho artículo pretende garantizar, en en el contexto del procedimiento de restitución establecido por dicha Directiva, el respeto de una serie de derechos fundamentales, incluidos los derechos fundamentales del niño, consagrados en el artículo 24 de la Carta. De ello se deduce que, habida cuenta del objetivo que persigue, el artículo 5 de la Directiva no puede interpretarse de forma restrictiva (véanse, por analogía, las sentencias de 14 de febrero de 2019, Buivids, C ‑ 345/17, EU: C: 2019: 122 , apartado 51, y de 26 de marzo de 2019, SM (Niño sometido a kafala argelina) , C ‑ 129/18, EU: C: 2019: 248, apartado 53).
36 Además, el artículo 24 (2) de la Carta establece que, en todas las acciones relacionadas con los niños, ya sean tomadas por autoridades públicas o instituciones privadas, el interés superior del niño debe ser una consideración primordial. De ello se desprende que dicha disposición está redactada en términos amplios y se aplica a decisiones que, como una decisión de retorno adoptada contra un nacional de un tercer país que es padre de un menor, no están dirigidas a ese menor pero tienen consecuencias significativas para él o su.
37 Esta conclusión se ve confirmada por el artículo 3 (1) de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, al que se refieren expresamente las explicaciones relativas al artículo 24 de la Carta.
38 Según el artículo 3 (1), el interés superior del niño debe tenerse en cuenta en todas las decisiones relativas a los niños. Por tanto, dicha disposición cubre, en términos generales, todas las decisiones y acciones que afecten directa o indirectamente a los niños, como lo señaló el Comité de los Derechos del Niño de la ONU (ver, al respecto, la Observación General No. 14 (2013) del Comité de los Derechos del Niño sobre el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración primordial (art. 3, párr. 1) CRC / C / GC / 14, párr. 19).
39 Por lo que se refiere, en segundo lugar, al contexto del artículo 5, letra a), de la Directiva 2008/115, conviene señalar, en primer lugar, que cuando el legislador de la UE pretendía que los elementos enumerados en el artículo 5 se tuvieran en cuenta únicamente del nacional de un tercer país objeto de la decisión de retorno, dispuso expresamente a tal efecto.
40 Así, a diferencia del artículo 5, letras a) yb), de la Directiva 2008/115, del artículo 5, letra c), de dicha Directiva se desprende que los Estados miembros deben tener debidamente en cuenta únicamente el estado de salud del «tercero «nacional del país afectado», es decir, exclusivamente el estado de salud de la persona a quien se dirige la decisión de restitución.
41 En segundo lugar, del artículo 5, letra b), de dicha Directiva se desprende que, al contemplar la adopción de una decisión de restitución, los Estados miembros también deben tener debidamente en cuenta la vida familiar. El artículo 7 de la Carta, relativo, entre otras cosas, al derecho al respeto de la vida familiar, del que puede basarse un nacional de un tercer país en situación irregular, que, como MA, es padre de un menor, debe leerse conjuntamente con el artículo 24, apartado 2, de la Carta, que establece la obligación de respetar el interés superior del menor (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de marzo de 2019, SM (Niño sometido a kafala argelina) , C ‑ 129 / 18, EU: C: 2019: 248, apartado 67 y jurisprudencia citada).
42 En tercer lugar, otras disposiciones de la Directiva 2008/115, como el artículo 7, apartado 2, y el artículo 14, apartado 1, implementan la obligación de tener en cuenta el interés superior del niño, incluso cuando el niño no es la persona a quien se aborda la decisión en cuestión.
43 De todas las consideraciones anteriores se desprende que el artículo 5 de la Directiva 2008/115, leído conjuntamente con el artículo 24 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros deben tener debidamente en cuenta el interés superior del niño antes de adoptar una decisión de retorno acompañada de una prohibición de entrada, incluso cuando la persona a quien se dirige esa decisión no sea un menor sino su padre.
Costos
44 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Las costas incurridas en la presentación de observaciones a la Corte, distintas de las costas de esas partes, no son recuperables.
Por estos motivos, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara:
Artículo 5 de la Directiva 2008/115 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular, leído conjuntamente con el artículo 24 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están obligados a tener debidamente en cuenta el interés superior del niño antes de adoptar una decisión de restitución acompañada de una prohibición de entrada, incluso cuando la persona a quien se dirige la decisión no sea un menor pero su padre.
[Firmas]
