Texto provisional
OPINIÓN DEL ABOGADO GENERAL
BOBEK
presentadas el 18 de marzo de 2021 ( 1 )
Asunto C – 546/18
FN,
GM,
Adler Real Estate AG,
HL,
Petrus Advisers LLP
partes unidas:
Übernahmekommission
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Austria))
(Petición de decisión prejudicial – Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea – Finalidad de las decisiones tomadas al cierre de los procedimientos administrativos – Directiva 2004/25 / CE – Interpretación conforme al Derecho de la UE)
I. Introducción
1. El contexto del presente caso está determinado por dos procedimientos separados iniciados por la Übernahmekommission (Comisión de adquisición, Austria). El primer procedimiento (preliminar) estableció los hechos (objetivos) de una infracción de las normas sobre ofertas públicas de adquisición obligatorias. Según las normas procesales austriacas, una vez que las conclusiones del procedimiento preliminar se vuelven definitivas, el segundo procedimiento (sanción administrativa) está vinculado por esas determinaciones objetivas al evaluar si también se cumplen los criterios (subjetivos) de la presunta infracción y al imponer sanciones a los individuos interesados.
2. Es en este contexto que el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Austria), invocando el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea («la Carta») y la Directiva 2004/25 / CE ( 2 ) («la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición '), esencialmente indaga sobre los derechos procesales que el derecho de la UE otorga a las personas que no fueron parte de la' primera ronda 'de los procedimientos preliminares, pero que pueden enfrentar, debido a sus respectivos cargos dentro de las estructuras corporativas de las empresas que fueron las partes en el primer procedimiento, las sanciones que se les impusieron en la 'segunda ronda' del procedimiento administrativo.
II. Marco legal
A. Derecho de la UE
3. De conformidad con el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición, los Estados miembros designarán una o más autoridades para supervisar las ofertas a los efectos de las normas que establezcan o introduzcan de conformidad con dicha Directiva. De conformidad con su artículo 4 (5):
«Las autoridades de supervisión dispondrán de todas las facultades necesarias para el desempeño de sus funciones, incluida la de garantizar que las partes de una oferta cumplan las normas elaboradas o introducidas de conformidad con la presente Directiva».
4. El artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva contiene la obligación de realizar una oferta pública de adquisición. Esta obligación surge siempre que « una persona física o jurídica, como resultado de su propia adquisición o de la adquisición por personas que actúen concertadamente con ella, posea valores de una sociedad a que se refiere el artículo 1, apartado 1, que, añadió a cualquier tenencia existente de esos valores suyos y las tenencias de esos valores de personas que actúen en concierto con él / ella, le otorguen directa o indirectamente un porcentaje específico de derechos de voto en esa compañía, otorgándole el control de esa compañia …'.
5. En virtud del artículo 17 de la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición, titulado "sanciones":
«Los Estados miembros determinarán las sanciones que se impondrán en caso de infracción de las medidas nacionales adoptadas de conformidad con la presente Directiva y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Las sanciones así previstas serán efectivas, proporcionadas y disuasorias. Los Estados miembros notificarán a la Comisión dichas medidas a más tardar en la fecha establecida en el artículo 21, apartado 1, y cualquier modificación posterior de las mismas lo antes posible ».
B. Derecho austriaco
6. La Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (Ley general de procedimientos administrativos de 1991) (en lo sucesivo, «AVG») regula los procedimientos de las autoridades administrativas en Austria. El párrafo 24 de la Verwaltungsstrafgesetz 1991 (Ley de 1991 sobre sanciones administrativas) establece que, a menos que se disponga lo contrario, la AVG también se aplicará en los procedimientos de sanción administrativa.
7. La Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (Ley federal sobre ofertas públicas de adquisición), BGBl. [Boletín de Leyes Federales] I n ° 127/1998 (en lo sucesivo, en lo sucesivo, «ÜbG») regula los aspectos de fondo y de procedimiento de las adquisiciones públicas de acciones y otros valores de sociedades cotizadas.
8. El artículo 1, apartado 6, de la ÜbG define el término «actuar en concierto». De conformidad con el artículo 23, apartado 1, cuando se compruebe que las partes «actúan de forma concertada», las acciones o valores compartidos en una sociedad afectada se agregan al aplicar los artículos 22 a 22b de la ÜbG.
9. El artículo 22 de la ÜbG se refiere a la obligación de realizar una oferta pública de adquisición. Esta obligación incumbe a «todo aquél que, directa o indirectamente, obtenga una participación mayoritaria en una sociedad afectada» en un plazo de 20 días hábiles bursátiles ». El párrafo 22a de la misma extiende esa obligación de oferta pública de adquisición también a las partes que actúen de forma concertada al adquirir una "participación de control".
10. El artículo 30, apartado 2, de la ÜbG establece que la AVG se aplica a los procedimientos iniciados por la OPA.
III. Hechos, procedimientos nacionales y cuestiones planteadas
11. El 22 de noviembre de 2016, la Comisión de Adquisición dictó una decisión (en lo sucesivo, «Decisión preliminar») contra Adler Real Estate AG («Adler»), Mountain Peak Trading LLP («Mountain Peak»), Westgrund AG («Westgrund»), Petrus Advisers LLP ('Petrus') y GM (una persona física). Dicha decisión se dictó en el marco del procedimiento relativo a la adquisición de una « participación importante '' de acciones con derecho de voto del 31,36% en Conwert Immobilien SE (en lo sucesivo, en lo sucesivo, el incumplimiento de la obligación de presentar una declaración pública obligatoria). Oferta pública de adquisición.
12. En el procedimiento preliminar, la Comisión de Adquisición concluyó que, tras la atribución recíproca de los derechos de voto de conformidad con el artículo 23, apartado 1, de la ÜbG, se adquirió una participación de control en el sentido del artículo 22 de la ÜbG. La Comisión de Adquisición había alcanzado esa conclusión sobre la base de los criterios de agregación de «entidades jurídicas que actúan concertadamente» establecidos en el artículo 1, apartado 6, de la ÜbG. De conformidad con el artículo 23, apartado 1, de la ÜbG, los derechos de voto en Conwert deberían haber sido recíprocamente atribuibles a Adler, Mountain Peak, Westgrund, Petrus y GM por primera vez el 29 de septiembre de 2015. En principio, de conformidad con el punto 1 del artículo 22 bis de la ÜbG, que la adquisición de una «participación importante» por «personas que actúen concertadamente» debería haber dado lugar a una oferta pública de adquisición obligatoria sobre Conwert en un plazo de 20 días hábiles bursátiles.
13. Mediante resolución de 1 de marzo de 2017, el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo, Austria) desestimó una recusación contra la Decisión preliminar. La Decisión Preliminar pasó a ser definitiva.
14. Posteriormente, la Comisión de Adquisición inició un procedimiento administrativo sancionador contra, entre otros, GM, HL y FN (todas las personas físicas). La responsabilidad de HL y FN surgió de sus funciones como miembro del directorio de Adler y director de Petrus, respectivamente, en el momento del presunto delito.
15. El 29 de enero de 2018, la Comisión de Adquisición dictó su decisión contra GM (como persona física), HL (en calidad de miembro de la junta directiva de Adler) y FN (en calidad de director de Petrus) («Decisión de sanción administrativa» ). La Comisión de Adquisición impuso sanciones administrativas a GM, HL y FN y sostuvo que las respectivas empresas representadas por HL y FN eran responsables accesoriamente.
16. Al llegar a esa decisión, la Comisión de Adquisición basó sus conclusiones fácticas en la Decisión preliminar, en particular en lo que respecta a la conclusión clave de que, sobre la base de un acuerdo celebrado el 29 de septiembre de 2015, las partes interesadas « actuaron concertadamente '' en el significado del artículo 22a de la ÜbG. Al no proporcionar a la Comisión de Adquisición una Oferta Pública de Adquisición obligatoria dentro del plazo legal de 20 días hábiles bursátiles, GM, HL y FN serían culpables de haber infringido el artículo 22a (1) de la ÜbG, en conjunción con el artículo 22 ( 1) del mismo. Sobre esa base, la Comisión de Adquisición impuso multas a GM, HL y FN y responsabilizó adicionalmente a Adler y Petrus de las multas impuestas a HL y FN.
17. Se interpusieron recursos contra la sentencia administrativa penal ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Austria), el tribunal remitente. Dicho tribunal observa que, de conformidad con la legislación austriaca relativa a los procedimientos administrativos, una decisión preliminar definitiva de una autoridad administrativa vincula (tanto a las mismas como a otras) autoridades administrativas y tribunales que deben decidir sobre la misma situación de hecho y de derecho que la que se resolvió. por la decisión preliminar anterior. El requisito previo para estos efectos vinculantes es la existencia de identidad de partido. Los mismos efectos vinculantes también deben ser observados por los tribunales administrativos, sujetos nuevamente a la identidad de las partes en los dos procesos.
18. Por lo que se refiere a GM, el órgano jurisdiccional remitente considera que existe identidad de las partes a los efectos del procedimiento subyacente a las Decisiones Preliminares y Sanitarias Administrativas. Con respecto a GM, también considera que todos los demás requisitos para los efectos vinculantes de la Decisión preliminar deben cumplirse con arreglo a la legislación nacional.
19. En lo que respecta a HL y FN, el órgano jurisdiccional remitente duda de que existiera la identidad de las partes entre el procedimiento preliminar y el administrativo sancionador. Observa que HL y FN no estuvieron presentes como «partes» durante el procedimiento preliminar, sino que simplemente actuaron como representantes de las sociedades Adler (de la que HL actuó como miembro del consejo de administración) y Petrus (de la que FN actuó como consejero). Tal condición de 'parte' para HL y FN (como personas físicas) solo estuvo presente durante el procedimiento de sanción administrativa. No obstante, durante el procedimiento de sanción administrativa, la Comisión de Adquisición constató la existencia de «efectos vinculantes ampliados» (« erweiterte Bindungswirkung ») derivados de la Decisión preliminar también para HL y FN (como personas físicas).
20. En este contexto de hecho y de derecho, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
« (1) ¿Los artículos 4 y 17 de la Directiva 2004/25 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre ofertas públicas de adquisición, leídos a la luz del principio de eficacia con arreglo al Derecho de la UE, excluyen una interpretación con arreglo a que una decisión con fuerza de cosa juzgada adoptada por la autoridad de control de conformidad con el artículo 4 de la Directiva 2004/25 / CE por medio de la cual no se haya establecido la infracción por parte de una persona física de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la Directiva 2004/25 / CE que tenga efecto vinculante en el marco de un procedimiento administrativo sancionador que posteriormente desarrolle dicha autoridad de control contra esa misma persona, como consecuencia de lo cual dicha persona vuelve a contar con todos los motivos fácticos y jurídicos y las pruebas a su alcance para impugnar la infracción de derecho establecida en la decisión que ya tiene fuerza de cosa juzgada ?
(2) ¿Los artículos 4 y 17 de la Directiva 2004/25 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre ofertas públicas de adquisición, leídos a la luz del principio de eficacia con arreglo al Derecho de la UE, excluyen una interpretación según la cual una decisión con fuerza de cosa juzgada adoptada por la autoridad de control de conformidad con el artículo 4 de la Directiva 2004/25 / CE mediante la cual no se haya establecido la infracción por parte de una persona jurídica de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la Directiva 2004/25 / CE efecto vinculante en el marco de un procedimiento administrativo sancionador que posteriormente haya llevado a cabo dicha autoridad de control contra el organismo autorizado para representar a esa persona jurídica, como consecuencia de lo cual dicha persona jurídica (el organismo) vuelve a contar con todas las alegaciones y pruebas fácticas y jurídicas disponibles ¿A ella para impugnar la infracción de derecho establecida en la decisión que ya tiene fuerza de cosa juzgada ?
(3) (Si se responde negativamente a la pregunta [1]) ¿Se opone el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea a una práctica nacional según la cual una decisión con fuerza de cosa juzgada adoptada por la autoridad de control de conformidad con El artículo 4 de la Directiva 2004/25 / CE, mediante el cual se estableció la infracción por parte de una persona física de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la Directiva 2004/25 / CE, adquiere efecto vinculante en el contexto de los procedimientos administrativos de sanción que posteriormente lleve a cabo dicha autoridad de control. contra esa misma persona, con el resultado de que se le impide impugnar, de hecho y de derecho, la infracción de derecho ya establecida con fuerza de cosa juzgada ?
(4) (Si la pregunta [2] recibe una respuesta negativa) ¿Se opone el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea a una práctica nacional según la cual una decisión con fuerza de cosa juzgada adoptada por la autoridad de control de conformidad con El artículo 4 de la Directiva 2004/25 / CE, mediante el cual se estableció la infracción por parte de una persona jurídica de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la Directiva 2004/25 / CE, adquiere efecto vinculante en el contexto de los procedimientos administrativos por sanción que posteriormente lleve a cabo dicha autoridad de control. contra el organismo autorizado para representar a esa persona jurídica, con el resultado de que esa persona (el organismo) no pueda impugnar, de hecho y de derecho, la infracción de la ley ya establecida con fuerza de cosa juzgada ? '
21. Alder, HL, GM, la Comisión de Adquisiciones y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. A excepción de la Comisión, esas partes también respondieron a las preguntas que les planteó el Tribunal.
IV. Análisis
22. Esta Opinión está estructurada de la siguiente manera. Comenzaré exponiendo mi comprensión del Derecho nacional y, sobre esa base, propondré una simplificación de las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente (A). A continuación, estableceré el criterio aplicable con arreglo a la legislación de la UE (B), antes de pasar al presente caso (C).
A. Antecedentes (legislativos nacionales) y cuestiones planteadas
23. A primera vista, las cuatro cuestiones formuladas por el órgano jurisdiccional remitente, consideradas en el contexto de la compleja trama de normas y procedimientos nacionales, parecen bastante complicadas. Además, estas cuestiones parecen tener un gran alcance y, en general, se refieren a: la eficacia de la legislación de la UE; el estado o efecto vinculante de las decisiones administrativas finales, potencialmente junto con el deber de revisar esas decisiones finales; y derechos fundamentales en los procesos que imponen sanciones penales.
24. En mi opinión, este caso puede abordarse de una manera mucho más circunscrita. Quizás se pueda proporcionar al tribunal remitente una orientación útil sin entrar en todas las complejidades del Derecho nacional, expuestas con bastante detalle por el tribunal remitente, así como los elementos de la jurisprudencia nacional contradictoria. Por más intrigantes que puedan ser tales discusiones, no estoy seguro de que sean de hecho necesarias en el contexto del presente caso. En cambio, prefiero centrarme en el problema práctico emergente, en particular desde el punto de vista de los derechos de la defensa y el acceso a un tribunal, para los individuos sujetos a tales procedimientos.
25. Para poder hacerlo, hay tres elementos que deben discutirse desde el principio. Primero, ¿cuál es exactamente el problema en la legislación nacional? En segundo lugar, ¿cómo interactúan la Carta y su artículo 47 con la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición y cómo encajan en el panorama del presente caso? En tercer lugar, ambos puntos me obligan a reformular y simplificar las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, ojalá sin perder de vista el problema.
26. En primer lugar, a los efectos del presente caso, es fundamental comprender dos elementos del Derecho administrativo nacional: por un lado, las normas procesales sobre la forma en que la Comisión de Adquisiciones lleva a cabo sus procedimientos administrativos por supuestas infracciones de las normas de adquisición obligatoria. pujas; y, por otro lado, las normas procesales nacionales que confieren efecto vinculante a las decisiones administrativas que han adquirido carácter definitivo.
27. La Comisión de Adquisiciones está facultada para iniciar una investigación, entre otras cosas, sobre si un tenedor de valores no realizó una oferta pública de adquisición obligatoria, en el sentido del artículo 22, apartado 1, de la ÜbG, tras la adquisición de «participaciones importantes» en una empresa afectada. También puede hacerlo cuando un grupo de partes "actúe en concierto" para adquirir dichas participaciones. ( 3 )
28. Sin embargo, el procedimiento se divide en determinaciones de los elementos objetivos y subjetivos de la omisión de una oferta pública de adquisición obligatoria. ( 4 ) Como explican las partes, esas dos determinaciones se hacen por separado, y la determinación objetiva de si una parte no presentó una oferta pública de adquisición obligatoria se considera en un procedimiento preliminar y se decide mediante una decisión preliminar. Sin embargo, el proceso preliminar no resuelve la cuestión de la responsabilidad penal. Esa responsabilidad se atiende mediante una determinación posterior de establecer los elementos subjetivos de la existencia de responsabilidad administrativa, lo que parece equivaler a una sanción de carácter penal.
29. La posible revisión judicial de cada una de esas determinaciones sigue un camino diferente. La Comisión de Adquisición explica que los procedimientos de sanción preliminar y administrativa están sujetos a diferentes instancias de recurso. El procedimiento preliminar puede apelarse ante el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo, Austria). Sin embargo, se ha dicho que la revisión de la Corte Suprema en tales casos se limita únicamente a cuestiones de derecho. No puede revisar las cuestiones de hecho. En cambio, el procedimiento de sanción administrativa puede impugnarse ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Austria) y, en algunos casos, también puede impugnarse ante el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior Administrativo, Austria). El Tribunal Administrativo Federal tiene "plena competencia" para revisar la decisión resultante del procedimiento de sanción administrativa de derecho y de hecho. Sin embargo, esa jurisdicción parece estar sujeta al carácter vinculante de una decisión previa de la Comisión de Adquisición u otra autoridad o tribunal, que se ha convertido en definitiva.
30. La Takeover Commission sostiene que, en ambos casos de recurso, actúa como «tribunal de primera instancia». En consecuencia, tanto para los procedimientos de sanción preliminar como administrativa, existen al menos dos instancias de apelación.
31. El órgano jurisdiccional remitente explica que una vez que una decisión administrativa adoptada por la Comisión de Adquisición se convierte en definitiva, la propia Comisión de Adquisición, así como las demás autoridades administrativas, quedan vinculadas por dicha decisión anterior. Además, los mismos efectos se generan también para el Tribunal Administrativo Federal, si ese tribunal fuera llamado a pronunciarse sobre la misma situación de hecho y de derecho que tuvo ante la Comisión de Adquisición. Así, la estructura de 'dos rondas' de los procedimientos ante la Comisión de Adquisición significa que, en la práctica, el procedimiento sancionador administrativo posterior sobre el (subjetivo) Los elementos de la falta de presentación de una oferta pública de adquisición obligatoria están sujetos a la fuerza vinculante de las determinaciones previas (objetivas) del procedimiento preliminar, una vez que la decisión sobre ese procedimiento se vuelve definitiva.
32. En resumen, aquí es donde entiendo que radica el problema práctico. Lo decidido en el 'primer' procedimiento preliminar vincula todos los procedimientos posteriores, tanto administrativos como judiciales. Por otra parte, o más bien sobre todo, ese "efecto vinculante" no se produce solo en todos los procedimientos con respecto a las mismas partes (identidad de las partes en los procedimientos). ( 5 ) También, de manera bastante crucial, se produce con respecto a situaciones en las que tal « identidad '' parece discutible, por decir lo mínimo (por ejemplo, cuando los individuos están siendo sancionados en la « segunda '' ronda a título personal mientras que, en el 'primera' ronda, fue solo su empresa la que participó formalmente en el procedimiento preliminar).
33. En segundo lugar, en el contexto de tal sistema, el órgano jurisdiccional remitente plantea cuatro cuestiones. Las cuestiones primera y segunda abordan la compatibilidad de las normas procesales nacionales austriacas sobre la finalidad de las decisiones administrativas desde la perspectiva de preservar los efectos sustantivos de los artículos 4 y 17 de la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición. Las dos preguntas difieren sobre la cuestión de la identidad de las partes, o la falta de ella, a lo largo de los procedimientos.
34. Los artículos 4 y 17 de la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición abordan el nombramiento y las competencias de una autoridad de control y la imposición de sanciones por incumplimiento de las medidas nacionales adoptadas en virtud de dicha Directiva. Sin embargo, no resulta evidente, y el órgano jurisdiccional remitente no explica, cómo estas disposiciones pueden proporcionar alguna orientación sobre las cuestiones específicas planteadas en el presente procedimiento.
35. Las preguntas tercera y cuarta abordan la misma cuestión desde la perspectiva de la Carta. En esencia, preguntan si el artículo 47 de la Carta excluiría las normas procesales nacionales que consideran que una decisión de una autoridad administrativa relativa a infracciones de las normas nacionales sobre ofertas públicas de adquisición, que se ha convertido en definitiva, obligaría a la misma autoridad administrativa en una etapa posterior (administrativa). ) proceso penal. La tercera pregunta busca orientarse sobre esa compatibilidad desde la perspectiva de que existe identidad de parte entre los dos procesos llevados a cabo por dicha autoridad administrativa. La cuarta pregunta plantea la misma pregunta desde la perspectiva de la falta de identidad partidista.
36. Leídas en conjunto, las cuatro cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente parecen, pues, yuxtaponer la «plena eficacia» de la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición con el respeto de los derechos procesales protegidos, entre otros, por la Carta. El órgano jurisdiccional remitente parece sugerir que existe cierta tensión entre estos dos objetivos. De hecho, la suposición silenciosa parece ser que puede haber efectividad de las sanciones o protección de los derechos fundamentales, pero no ambas. Incluso puede haber una suposición silenciosa adicional, a saber, que si una sanción ha de ser "efectiva", no deben ser perturbados demasiado por los derechos de las partes.
37. No creo que esta sea una buena suposición de partida.
38. En cambio, es indiscutible que las normas de Austria sobre la supervisión de las ofertas públicas de adquisición, incluidas, entre otras cosas, en la ÜbG, constituyen una aplicación de la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición y, por tanto, del Derecho de la UE, a los efectos del artículo 51, apartado 1, de la Carta. . Cualquier procedimiento nacional llevado a cabo de conformidad con el marco de la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición debe ser compatible con el artículo 47 de la Carta y cualquier derecho garantizado por la legislación de la UE.
39. Por tanto, la verdadera cuestión, en mi opinión, no es que haya que elegir entre «plena eficacia» y «derechos fundamentales». Por el contrario, la verdadera cuestión es si las normas procesales austriacas, tal como las aplica y demuestra el presente caso, son compatibles con los artículos 4 y 17 de la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición, leídos junto con el artículo 47 de la Carta y los derechos garantizados por la legislación de la UE. .
40. En tercer lugar, visto desde este punto de vista, las cuatro cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente se convierten en dos, o más bien una, con dos subpreguntas. Por tanto, las cuestiones planteadas pueden reformularse fundamentalmente para indagar si la aplicación de las normas procesales nacionales, como lo demuestra el presente caso, es compatible con los artículos 4 y 17 de la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición, si se lee a la luz del principio de respeto de los derechos de defensa y / o el artículo 47 de la Carta. Esa pregunta general tiene dos subpreguntas más: un escenario en el que la identidad de las partes en todos los procedimientos está presente (preguntas 1 y 3) y donde tal identidad falta (preguntas 2 y 4).
41. Estas cuestiones se plantean con especial atención al proceso sancionador administrativo. Sin embargo, como queda claro, ese procedimiento no es el origen del problema. Ese problema comienza 'aguas arriba' con la protección de tales derechos durante el procedimiento preliminar por parte de la Comisión de Adquisición y la revisión limitada de las conclusiones resultantes ante la Corte Suprema, y esas cuestiones luego se trasladan 'aguas abajo' a la subsecuente (administrativa) penal ( y potencialmente más) procedimientos.
42. Dada la importancia del procedimiento preliminar, comenzaré, por tanto, con las cuestiones 2 y 4 y la protección de los derechos fundamentales de aquellas partes que no participaron en el procedimiento preliminar y (por lo tanto) no pudieron impugnar las constataciones realizadas en el preliminar. Decisión (C.1). Solo a partir de entonces pasaré a las preguntas 1 y 3 ya la situación de la identidad de las partes entre procedimientos, aunque sea brevemente (C.2). Sin embargo, antes de hacerlo, esbozaré el estándar de derechos fundamentales aplicable a ambos conjuntos de preguntas (B).
B. Los requisitos de la legislación de la UE
1. Procedimientos administrativos y derechos de defensa
43. El respeto del derecho de defensa es un principio general del Derecho de la UE, que se aplica cuando una autoridad está dispuesta a adoptar una medida que afectará negativamente a una persona. ( 6 ) En estas circunstancias, el destinatario de dicha decisión debe estar en condiciones de ser oído y de presentar sus observaciones antes de que se adopte dicha decisión. ( 7 ) Dichos derechos son indispensables en todo procedimiento que dé lugar a una decisión adversa para el interesado, ya sea de carácter civil, penal, administrativo o de otra índole. ( 8 )
44. Fundamentalmente, el respeto de los derechos subjetivos de defensa de una parte debe ser salvaguardado por las autoridades administrativas al llevar a cabo sus actuaciones. ( 9 ) Estos derechos deben estar disponibles en el momento en que se vean implicados. ( 10 ) Solo de esta manera se puede garantizar que la autoridad interesada tenga en cuenta toda la información relevante y que la persona afectada pueda corregir los errores y argumentar a favor de la no adopción de una decisión adversa. ( 11 )
2. Procedimientos judiciales y artículo 47 de la Carta
45. El primer párrafo del Artículo 47 de la Carta establece el derecho a un recurso efectivo ante un tribunal. Los componentes clave de ese derecho son el principio de igualdad de armas, incluido el principio de audi alteram partem , ( 12 ) y el principio de igualdad procesal. ( 13 ) Al imponer la obligación de brindar a cada parte una oportunidad razonable para presentar su caso en condiciones que no coloquen a una de las partes en una posición claramente menos ventajosa que la otra, ( 14 ) el artículo 47 de la Carta también se refiere a sí mismo. con la protección de los derechos de la defensa. ( 15 )
46. Es cierto que toda la gama de garantías que se desprenden del artículo 6, apartados 2 y 3, del Convenio Europeo de Derechos Humanos («CEDH»), al que corresponden los artículos 47 y 48 de la Carta, solo surge en los procedimientos puede dar lugar a una sanción de naturaleza "penal". ( 16 ) Sin embargo, del tenor del artículo 47 de la Carta también se desprende que dicha disposición no se limita a los procedimientos que conducen a la imposición de sanciones «penales» únicamente. En efecto, esa disposición establece un núcleo de derechos que deben ser protegidos en todos los procesos judiciales. ( 17 )
47. La revisión de la observancia de dicho núcleo de derechos debe estar disponible, tanto de derecho como de hecho, por un 'tribunal' en el sentido del artículo 47 de la Carta. ( 18 ) A los efectos de la jurisprudencia, dicho organismo debe estar establecido por ley; ser permanente tener jurisdicción obligatoria; presentar un procedimiento contradictorio ; aplicar las reglas de la ley; y ser independiente (interna y externamente). ( 19 )
48. Por defecto, para que la revisión judicial bajo el primer párrafo del Artículo 47 de la Carta sea efectiva, esa revisión requiere jurisdicción plena al menos en una instancia. ( 20 ) El alcance de la revisión por dicho "tribunal" puede limitarse, por ejemplo, únicamente a cuestiones de derecho. ( 21 ) No obstante, en ese caso, la autoridad administrativa competente para dictar la decisión controvertida debe cumplir ella misma todos los criterios de un «tribunal» a los efectos del artículo 47 de la Carta. ( 22 ) Así, de una forma u otra, debe haber al menos una instancia totalmente independiente, que calificará como 'tribunal' a los efectos del primer párrafo del Artículo 47 de la Carta, y que esté facultada para evaluar el caso. en plena jurisdicción, es decir, que involucre tanto elementos de derecho como de hecho.
C. El presente caso
1. Diferentes partes en procedimientos administrativos posteriores
49. El órgano jurisdiccional remitente explica que, durante el procedimiento preliminar, la Comisión de OPA llevó a cabo un examen para determinar si la conducta de las partes en el procedimiento podía considerarse (objetivamente) como una «actuación concertada» para adquirir «participaciones importantes» en Conwert y si eso debería haber desencadenado la obligación de realizar una oferta pública de adquisición obligatoria. En el procedimiento posterior (administrativo penal), la Comisión de Adquisición se consideró obligada por esas conclusiones (objetivas) para determinar los elementos subjetivos de la omisión de realizar una OPA obligatoria. Consideró que esos efectos vinculantes surgían a pesar de que el proceso penal preliminar y administrativo no afectaba a los mismos participantes.
50. En mi opinión, esto plantea claramente cuestiones con arreglo al Derecho de la UE, en las dos dimensiones que acabamos de esbozar: desde la perspectiva del ejercicio de los derechos de defensa de las partes interesadas (a) y la falta de posibilidad de revisión por parte de un tribunal con "jurisdicción plena" (b).
a) El ejercicio del derecho de defensa
51. HL explica que, durante el proceso preliminar, no pudo ejercer sus derechos de defensa porque no fue designado como 'parte' en el proceso (' Parteistellung '). En cambio, HL se consideró simplemente un "participante" (" Beteiligter ") a los efectos del procedimiento preliminar. Según la legislación austriaca, esos estatutos aparentemente conllevan derechos y garantías procesales diferentes. Por ejemplo, HL explica que no fue informado del proceso preliminar; no pudo inspeccionar el archivo; o ejercer su derecho a guardar silencio; o apelar la Decisión Preliminar. Sólo una vez iniciado el procedimiento administrativo sancionador, HL supuestamente pudo ejercer esos derechos, pero solo dentro de ese segundo procedimiento. En ese momento, sin embargo, la Decisión preliminar, que para entonces se había convertido en definitiva, ya vinculaba a la Comisión de adquisición en lo que respecta a la determinación objetiva de que las partes «actuaron concertadamente». Por tanto, a HL se le atribuyó, desde un principio, objetivamente la actuación de Adler por su cargo de consejero de dicha sociedad, sin que éste pudiera ejercer sus derechos (propios y personales) de defensa.
52. En su respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, la Comisión de Adquisición alega que HL pudo participar en el procedimiento preliminar; tenía derecho a guardar silencio en virtud del artículo 51 de la AVG; y tenía derecho a defenderse durante ese proceso. La Comisión de Adquisición también observa que HL fue, efectivamente, invitado "personalmente" a la audiencia del procedimiento preliminar, estuvo presente y participó en la misma. Eso implicaría que HL pudo ejercer algunos de sus derechos procesales subjetivos.
53. Incumbe al órgano jurisdiccional remitente determinar las circunstancias de hecho del presente asunto, así como la interpretación existente del Derecho nacional, que parece algo controvertida.
54. Del expediente tengo entendido que, durante el proceso preliminar, HL participó en su calidad de consejero de Adler, actuando por y por cuenta de dicha empresa, pero no a título personal. De hecho, no parece haber ningún indicio de que su responsabilidad personal fuera investigada objetivamente por la Comisión de Adquisición en el procedimiento preliminar. Fue la participación de la empresa la que se investigó. La implicación personal de HL parece surgir únicamente durante el proceso de sanción administrativa.
55. La Comisión de Adquisición, sin embargo, parece argumentar que, a pesar de la discordancia de las partes entre los dos procesos, HL podría haber ejercido sus derechos personales de defensa durante el proceso preliminar de manera indirecta a través de Adler, al representar a esta última persona jurídica en su calidad de miembro de la junta directiva ya que ambas partes compartían los mismos intereses (' Interessengleichlauf ').
56. No estoy de acuerdo con esa lógica por (al menos) dos razones.
57. En primer lugar, no se puede pasar por alto el potencial bastante llamativo de que pueda surgir un conflicto de intereses y / o un incumplimiento de los deberes fiduciarios para los directores de empresas que ocupen el cargo descrito por la Comisión de Adquisiciones. Ciertamente, es en gran parte correcto suponer que, en lo que respecta al panorama general, es probable que tanto la empresa como sus directores u otros miembros de sus órganos de gobierno compartan el mismo interés en que su empresa no sea declarada culpable de infringir las normas sobre ofertas públicas de adquisición. Sin embargo, con respecto a otras cuestiones que puedan surgir en el camino, ¿se puede realmente excluir que un director de la empresa o un miembro de la junta no se encuentre en una posición en la que deba elegir entre los mejores intereses de la empresa y sus en su propio interés, en particular en el contexto de lo que parece ser una responsabilidad personal administrativa posterior para los directores de empresas con sanciones de naturaleza penal?
58. En segundo lugar, los derechos de defensa son de carácter subjetivo . Según reiterada jurisprudencia, estos derechos no pueden transferirse a otra persona, física o jurídica, y ciertamente no pueden ejercerse en nombre de otra persona. ( 23 ) Son las propias partes interesadas las que deben poder ejercer efectivamente los derechos que les confiere el Derecho de la Unión, independientemente de la naturaleza del procedimiento al que estén sometidas.
59. Por lo tanto, sin querer sonar demasiado formalista, no puedo aceptar la premisa de que una persona física que actúa para y en nombre de una empresa (y, por lo tanto, normalmente se entiende que actúa como la empresa , un representante legal de una persona jurídica), es efectivamente lo mismo que esa persona que actúa en su interés personal y por su propia cuenta. Esto es cierto, a fortiori, en circunstancias en las que, en el curso de esos procedimientos, los intereses de ambas personas pueden divergir, si no un conflicto total.
60. En el presente caso, parece que HL, a título personal, sólo pudo ejercitar sus derechos de defensa durante el proceso de sanción administrativa. Sin embargo, en ese momento, la Decisión preliminar ya se había convertido en definitiva. Por tanto, consolidó el procedimiento de sanción administrativa en cuanto a los elementos «objetivos» de la investigación de la Comisión de OPA sobre un posible incumplimiento de la obligación de realizar una oferta pública de adquisición obligatoria. Eso tuvo el efecto de prejuzgar la conducta de HL, sin que éste pudiera dar a conocer sus puntos de vista antes de la adopción de dicha decisión. ( 24 )
(b) Falta de acceso a un tribunal con 'plena jurisdicción'
61. GM, HL y Adler consideran que, en las presentes circunstancias, el artículo 47 de la Carta se opone al reconocimiento del efecto vinculante de la Decisión Preliminar a los efectos del procedimiento sancionador administrativo. En cuanto al primer párrafo del artículo 47 de la Carta, dichas partes alegan que, a la luz del limitado control judicial de que dispone la Corte Suprema, reconociendo el efecto vinculante de la Decisión Preliminar, una vez que se convirtió en definitiva, en el contexto del posterior procedimiento sancionador administrativo y para los procedimientos judiciales ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Austria), menoscaba su derecho a la tutela judicial efectiva derivado de la Carta.
62. La Takeover Commission se opone a estos puntos de vista. Sostiene que las garantías procesales subyacentes tanto al procedimiento de sanción preliminar como al administrativo son tales que las decisiones resultantes son tomadas por un "tribunal" independiente e imparcial en el sentido del Artículo 47 de la Carta. Dado que la Comisión de Adquisición actúa así, en ambos casos, como «tribunal de primera instancia», limitando el estándar de revisión del Tribunal Supremo a cuestiones de derecho únicamente, es compatible con el artículo 47 de la Carta.
63. La lógica de los requisitos del primer párrafo del Artículo 47 de la Carta requiere una evaluación en dos partes. ( 25 ) En primer lugar, si la Comisión de adquisición, como afirma, califica de hecho como «tribunal» en el sentido del artículo 47 de la Carta (1). En segundo lugar, cuando ese no sea el caso, si sus decisiones están sujetas a revisión por un tribunal con "plena jurisdicción" (2).
(1) ¿Es la Comisión de Adquisición un "tribunal" en el sentido del Artículo 47 de la Carta?
64. Una de las condiciones acumulativas requeridas para que haya un "tribunal", en el sentido del Artículo 47 de la Carta, es si la autoridad en cuestión es "independiente". ( 26 ) Garantiza la igualdad de condiciones para las partes en el procedimiento y sus respectivos intereses en relación con el objeto de dicho procedimiento. ( 27 ) En otras palabras, el organismo de que se trate no puede actuar como parte en su propia causa en contravención del principio de « nemo judex in sua causa ». ( 28 )
65. Sin que sea necesario repasar todo lo que se requiere para satisfacer los criterios de un 'tribunal', como exige el artículo 47 de la Carta, parece que la Comisión de Adquisición no cumple el criterio vinculado a la 'independencia' .
66. En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, GM señala que, de conformidad con el artículo 29, apartado 1, de la ÜbG, la Comisión de Adquisición es responsable de la ejecución de la ÜbG y, por tanto, se le han conferido amplios poderes de oficio , que incluyen la facultad de iniciar procedimientos penales preliminares y administrativos. En dicho proceso, la propia Comisión de Adquisición decide el alcance y objeto del proceso, y ella misma lleva a cabo la investigación para dicho proceso. A reserva de la confirmación por parte del órgano jurisdiccional remitente, del artículo 33, apartado 4, de la ÜbG se desprende que, en los procedimientos iniciados en virtud de una solicitud motivada, la Comisión de Adquisición es la única competente para decidir sobre la continuación de un procedimiento, incluso cuando dicha solicitud se retira más tarde.
67. Así, en pocas palabras, la Comisión de Adquisición parece tener una serie de "sombreros" con arreglo al Derecho nacional: el investigador, el fiscal y el "juez". No hay indicios de que la Comisión de adquisiciones opere internamente sobre la base de una separación funcional firme entre, por un lado, los departamentos de esa autoridad responsables de la investigación y la toma de decisiones en el contexto de la aplicación de la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición, y , por otro lado, un órgano que resuelve las denuncias presentadas contra las decisiones adoptadas por dichos departamentos. ( 29 )
68. En efecto, parece que, en procedimientos judiciales posteriores relacionados con impugnaciones de los procedimientos de sanción preliminar o administrativa de la Comisión de Adquisición, la Comisión de Adquisición actúa como parte demandada en su propia causa para defender sus decisiones ante el tribunal austriaco competente. ( 30 ) Por tanto, no actúa como un tercero imparcial entre el presunto infractor, por una parte, y la autoridad administrativa responsable de controlar el cumplimiento de las ofertas públicas de adquisición, por otra.
69. Naturalmente, todos estos elementos son competencia del órgano jurisdiccional remitente. Sin embargo, a la vista de las respuestas dadas a esta Corte, y por las razones expuestas en los puntos anteriores de este Voto, no estoy convencido de que la Comisión de Adquisición cumpla los criterios de un 'tribunal' en el sentido del artículo 47 de la Carta. Deseo hacer hincapié en que esta conclusión provisional, de nuevo únicamente para que la verifique el órgano jurisdiccional remitente, no cuestiona en modo alguno el hecho de que determinadas autoridades administrativas nacionales estarán dotadas de un nivel avanzado de independencia y poseerán el más alto nivel de experiencia en sus respectivas campos de actividad.
70. Sin embargo, eso no es lo que define a un tribunal "independiente". Un tribunal independiente conforme al primer párrafo del Artículo 47 de la Carta se caracteriza por su total independencia, tanto "interna" como "externa". Es un tercero independiente con respecto a ambas partes interesadas. Dentro de esa lógica, las cámaras de decisión que forman parte de una autoridad administrativa, o incluso las cámaras de apelación funcionalmente muy independientes que forman parte de una autoridad administrativa, todavía tienden a caer del lado de la administración pública y no a formar parte del poder judicial. ( 31 )
71. Dado que parece que la Comisión de Adquisición no es un "tribunal" en el sentido del párrafo primero del artículo 47 de la Carta, la cuestión es si, en el presente caso, los tribunales nacionales competentes mantienen la "plena competencia". revisar las decisiones de la Comisión de Adquisición.
(2) ¿Se lleva a cabo una revisión por parte de un tribunal con 'plena jurisdicción'?
72. La revisión judicial de las decisiones de la Comisión de Adquisición parece diferir según el procedimiento en cuestión. Por un lado, las conclusiones resultantes del proceso preliminar pueden ser recurridas ante el Tribunal Supremo. La revisión de ese tribunal se limita únicamente a cuestiones de derecho. ( 32 ) Por tanto, no parece tener «plena competencia» para examinar cuestiones de hecho. ( 33 ) Por otro lado, las conclusiones derivadas del procedimiento de sanción administrativa pueden recurrirse para su revisión ante el Tribunal Administrativo Federal (que, en el presente caso, es el propio tribunal remitente). ( 34 ) Ese tribunal parece tener «plena competencia» para revisar las conclusiones de la Comisión de Adquisiciones de hecho y de derecho.
73. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente explica que, en la práctica, no ejerce «plena competencia» porque no puede revisar la Decisión preliminar de la Comisión de OPA. Señala que, debido a los amplios efectos vinculantes que las normas procesales austriacas atribuyen a las decisiones administrativas definitivas, el órgano jurisdiccional remitente está vinculado por las conclusiones (ahora definitivas) de la Comisión de OPA en la Decisión preliminar y no puede revisarlas.
74. En resumen, la legislación nacional establece un sistema mediante el cual la Comisión de Adquisición, que (i) no satisface las cualidades de un "tribunal", emite una decisión que (ii) no puede ser revisada en su totalidad por el Tribunal Supremo , y que, (iii) al ser definitivo, (iv) vincula no solo a la propia Comisión de Adquisición en procedimientos futuros que incluyan la identidad de las partes (interpretada de manera bastante amplia por ese organismo), causa y objeto, sino también (v) cualquier tribunal al que se le encomiende normalmente con la revisión de esos procedimientos relacionados.
75. De ser así, tal situación es, en mi opinión, contraria al artículo 47 de la Carta y al requisito de una tutela judicial efectiva.
76. Me gustaría enfatizar que esa incompatibilidad surge para todos los participantes en el "primer" procedimiento preliminar, porque no parece haber ningún "tribunal" con jurisdicción plena, como lo requiere el primer párrafo del Artículo 47 de la Carta. A ese problema inicial, surge uno adicional con respecto a la situación específica de las partes que ni siquiera participaron en el primer proceso preliminar.
2. Las mismas partes en los procedimientos posteriores
77. GM argumenta que, si bien participó como 'parte' en el procedimiento preliminar, no se le informó que ese procedimiento podría llevar a la imposición de una sanción 'penal' en virtud del procedimiento de sanción administrativa. Asimismo, señala que durante el proceso preliminar no se le otorgó el derecho a guardar silencio.
78. La Takeover Commission asume la posición de que todos los derechos fundamentales de GM fueron respetados durante los procedimientos de sanción preliminar y administrativa.
79. Si bien corresponde al órgano jurisdiccional remitente verificar estas circunstancias, el resultado final a efectos de la protección de los derechos fundamentales de GM es el mismo que se evoca para las circunstancias específicas de HL y Adler. En cierto modo, el problema que surge en la primera vuelta es el mismo para todas las partes . Es solo que, en el contexto específico en el que las partes son las mismas en todos los procedimientos, la cuestión adicional de la ausencia de los derechos de defensa puede no surgir (es decir, por supuesto, sujeto a la condición de que esos derechos, que surgieron durante la 'primera ronda', podrían haberse ejercido cuando se vieron implicados).
80. Más allá de eso, no veo ninguna razón por la cual, en principio, las determinaciones objetivas de un procedimiento administrativo anterior no puedan ser invocadas en un procedimiento administrativo paralelo o posterior derivado de los mismos hechos. ( 35 ) Es una práctica habitual que las decisiones administrativas posteriores tomen como base las constataciones, la información o incluso los elementos probatorios establecidos en sus decisiones anteriores o incluso en las decisiones de otras autoridades administrativas.
81. Sin embargo, la conclusión de todas estas "transferencias-entre-expedientes" es que la parte interesada debe seguir siendo capaz de ejercer plenamente sus derechos de defensa cuando tales derechos se vieron o habrían quedado implicados. ( 36 ) No puede ser que tal parte se enfrente repentinamente a un 'hecho consumado', en esencia prejuzgando significativamente su posición sin que esa parte nunca haya tenido la oportunidad de exponer su caso.
82. En la medida en que parece que GM fue parte en ambos procedimientos, actuando tanto a título propio como personal, no se plantean las cuestiones estructurales derivadas de la falta de identidad de las partes en los distintos procedimientos. ( 37 ) La cuestión de si se respetaron o no sus derechos de defensa en el caso concreto de cualquiera de los dos procedimientos es una cuestión que incumbe al órgano jurisdiccional remitente.
3. Un comentario de clausura
83. Considero necesario señalar que este dictamen no cuestiona en modo alguno la posibilidad de que el Derecho nacional extienda el efecto vinculante de las decisiones administrativas, que se han convertido en definitivas, a todos los procedimientos. De nuevo, es bastante común que una decisión pueda constituir la base de otra decisión o se tenga en cuenta en un procedimiento diferente. ( 38 ) En la mayoría de los casos, la eficiencia administrativa, junto con la igualdad y la previsibilidad de la acción administrativa, habla de hecho para extender ciertas conclusiones a través de los procedimientos. ( 39 )
84. Se deja a la autonomía procesal de los Estados miembros si el ordenamiento jurídico nacional desea crear efectos vinculantes de las decisiones finales de las autoridades administrativas y cómo lo hace. La protección de los derechos fundamentales de la legislación de la UE limita esa autonomía solo en la medida en que sea necesario para establecer una protección efectiva de esos derechos. ( 40 )
85. También es evidente que los Estados miembros no están obligados a establecer un sistema de decisiones administrativas en el que la propia autoridad administrativa cumpla los criterios de un «tribunal» en el sentido del artículo 47 de la Carta. Sin embargo, según la legislación de la UE, cuando se trata de derechos derivados de la legislación de la UE, el control (judicial) de las decisiones de esa administración se desplaza un paso "hacia arriba" a los tribunales nacionales competentes.
86. Visto en ese contexto, todo lo que se ha sugerido en las presentes conclusiones es que la combinación específica de opciones institucionales y de procedimiento efectuadas por el legislador nacional es problemática por dos razones. En primer lugar, dentro del procedimiento preliminar, debe existir, en algún momento, la posibilidad de impugnar la decisión preliminar ante un tribunal con "jurisdicción plena", en caso de que las partes así lo deseen. En segundo lugar, la protección de (por su naturaleza) los derechos subjetivos no permite una 'imputación por poder' a través de los procedimientos administrativos, en la que los individuos se encuentran en una posición en la que su caso está siendo parcialmente prejuzgado por los hallazgos relacionados con su comportamiento, establecido en un proceso anterior en el que no fueron parte.
V. Conclusión
87. Propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Austria) de la siguiente manera:
Los artículos 4 y 17 de la Directiva 2004/25 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre ofertas públicas de adquisición, leídos conjuntamente con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y los derechos de defensa. debe interpretarse en el sentido de que excluye la aplicación de normas procesales nacionales que tengan por efecto impedir a las partes interesadas el ejercicio pleno de su derecho de defensa en el curso de un procedimiento sancionador posterior que establezca la responsabilidad subjetiva por una infracción derivada de la Directiva 2004 / 25 o que no proporcionen a las partes acceso a un recurso efectivo ante un tribunal de conformidad con el primer párrafo del Artículo 47 de la Carta.
