SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
22 de abril de 2021 ( * )
(Recurso de casación – Unión aduanera – Reglamento (UE) no 952/2013 – Artículo 211 (6) – Autorización para el perfeccionamiento activo de determinados productos de acero eléctrico de grano orientado – Riesgo de efectos negativos sobre los intereses esenciales de los productores de la UE – Examen de la situación económica condiciones – Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2447 – Artículo 259 – Conclusión de la Comisión Europea sobre las condiciones económicas – Artículo 263 TFUE – Ley no impugnada)
En el asunto C ‑ 572/18 P,
APELACIÓN con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, interpuesto el 13 de septiembre de 2018,
thyssenkrupp Electrical Steel GmbH, establecida en Gelsenkirchen (Alemania),
thyssenkrupp Electrical Steel Ugo, establecida en Isbergues (Francia),
representado por los Sres. M. Günes y L. Heinisch, Rechtsanwälte,
recurrentes,
siendo la otra parte en el procedimiento:
Comisión Europea, representada por los Sres. J.-F. Brakeland y F. Clotuche-Duvieusart, en calidad de agentes;
acusado en primera instancia,
EL TRIBUNAL (Sala Cuarta),
integrado por M. Vilaras, Presidente de Sala, N. Piçarra (Ponente), D. Šváby, S. Rodin y K. Jürimäe, Jueces;
Abogado General: G. Hogan,
Registrador: A. Calot Escobar,
Visto el procedimiento escrito,
tras escuchar las conclusiones del Abogado General en la sesión del 26 de noviembre de 2020,
da lo siguiente
Juicio
1 Mediante su recurso de casación, thyssenkrupp Electrical Steel GmbH y thyssenkrupp Electrical Steel Ugo solicitan al Tribunal de Justicia que anule el auto del Tribunal General de la Unión Europea de 2 de julio de 2018, thyssenkrupp Electrical Steel y thyssenkrupp Electrical Steel Ugo / Comisión (T‑ 577/17, no publicado, EU: T: 2018: 411) ('el auto recurrido'), mediante el cual el Tribunal General desestimó su recurso de anulación de la conclusión de la Comisión Europea contenida en el acta de la sexta reunión de la Aduana. Sección del Grupo de Expertos « Procedimientos especiales distintos del tránsito '', de 2 de mayo de 2017, en el sentido de que los intereses esenciales de los productores de la Unión Europea no se verían afectados negativamente por una autorización para el perfeccionamiento activo de determinados productos de acero eléctrico de grano orientado solicitada por Euro-Mit Staal BV ('EMS').
Contexto legal
Derecho de la Unión Europea
Reglamento no 2913/92
2 Artículos 130 a 136 del Reglamento (CEE) no 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se establece el código aduanero comunitario (DO L 302, p. 1), modificado por el Reglamento (CE) no 2700/2000 del Parlamento Europeo. y del Consejo de 16 de noviembre de 2000 (DO L 311, p. 17) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 2913/92»), se refería al procedimiento de transformación bajo control aduanero.
3 El artículo 130 del Reglamento n. 2913/92 disponía:
« El régimen de transformación bajo control aduanero permitirá que las mercancías no comunitarias se utilicen en el territorio aduanero de la Comunidad en operaciones que alteren su naturaleza o estado, sin que estén sujetas a derechos de importación o medidas de política comercial, y permitirá que los productos resultantes de tales operaciones se despacharán a libre práctica al tipo del derecho de importación que les corresponda. Estos productos se denominarán productos transformados. ».
4 Según el artículo 132 de dicho Reglamento:
«La autorización para la transformación bajo control aduanero se concederá a petición de la persona que realice la transformación o disponga que se lleve a cabo».
5 El artículo 133 de dicho Reglamento disponía:
« La autorización se concederá únicamente:
…
e) cuando se cumplan las condiciones necesarias para que el procedimiento ayude a crear o mantener una actividad de transformación en la Comunidad sin afectar negativamente a los intereses esenciales de los productores comunitarios de mercancías similares (condiciones económicas). Los casos en los que se considere que se cumplen las condiciones económicas podrán determinarse con arreglo al procedimiento de comité ».
6 De conformidad con los artículos 247 a 249 de dicho Reglamento, la Comisión estuvo asistida por un comité.
7 El Reglamento no 2913/92 fue derogado y sustituido por el Reglamento (CE) no 450/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2008, por el que se establece el Código aduanero comunitario (Código aduanero modernizado) (DO 2008, L 145, p. 1), que fue a su vez derogado y sustituido por el Reglamento (UE) n.o 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el Código aduanero de la Unión (DO 2013, L 269, p. 1) (en lo sucesivo, Código').
Reglamento n. 2454/93
8 Artículo 502, apartado 1, del Reglamento (CEE) no 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se establecen disposiciones para la aplicación del Reglamento no 2913/92 (DO 1993, L 253, p. 1), modificado por el Reglamento de la Comisión (CE ) No 993/2001 de 4 de mayo de 2001 (DO L 141, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento no 2454/93») disponía:
«Salvo que se considere que se cumplen las condiciones económicas de conformidad con los capítulos 3, 4 o 6, la autorización [para la transformación bajo control aduanero] no se concederá sin que las autoridades aduaneras hayan examinado las condiciones económicas».
9 El artículo 503 de dicho Reglamento disponía:
«Podrá realizarse un examen de las condiciones económicas en las que interviene la Comisión:
a) si las autoridades aduaneras interesadas desean realizar consultas antes o después de expedir una autorización;
(b) si otra administración de aduanas se opone a una autorización emitida;
c) por iniciativa de la Comisión. ».
10 Con arreglo al artículo 504, apartados 1 y 4, de dicho Reglamento:
«1. Cuando se inicie un examen de conformidad con el artículo 503, el caso se enviará a la Comisión. Deberá contener los resultados del examen ya realizado.
…
4. Las autoridades aduaneras interesadas y cualquier otra autoridad aduanera que se ocupe de autorizaciones o solicitudes similares tendrán en cuenta la conclusión del Comité. ».
11 El Reglamento n. ° 2454/93 fue derogado por el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/481 de la Comisión, de 1 de abril de 2016 (DO L 87, p. 24).
El Código de Aduanas
12 El artículo 5 del Código aduanero, titulado « Definiciones '', establece en su punto 39 que el concepto de « decisión '', a los efectos de dicho Código, debe entenderse como « cualquier acto de las autoridades aduaneras relativo a la legislación aduanera que se pronuncie sobre un caso particular y tenga efectos jurídicos sobre la persona o personas interesadas ».
13 El artículo 22 de dicho código, titulado « Decisiones adoptadas previa solicitud '', dispone:
«1. Cuando una persona solicite una decisión relativa a la aplicación de la legislación aduanera, deberá facilitar toda la información requerida por las autoridades aduaneras competentes para que pueda tomar esa decisión.
…
2. Las autoridades aduaneras, sin demora y a más tardar dentro de los 30 días siguientes a la recepción de la solicitud de decisión, verificarán si se cumplen las condiciones para la aceptación de dicha solicitud.
Cuando las autoridades aduaneras comprueben que la solicitud contiene toda la información necesaria para poder tomar la decisión, comunicarán su aceptación al solicitante en el plazo especificado en el párrafo primero.
3. La autoridad aduanera competente tomará la decisión a que se refiere el apartado 1 y notificará al solicitante sin demora y, a más tardar, dentro de los 120 días siguientes a la fecha de aceptación de la solicitud, salvo que se disponga lo contrario.
…
6. Antes de tomar una decisión que pueda afectar negativamente al solicitante, las autoridades aduaneras comunicarán los motivos en los que pretenden basar su decisión al solicitante, quien tendrá la oportunidad de expresar su punto de vista en el plazo prescrito. a partir de la fecha en que reciba dicha comunicación o se considere que la ha recibido. Una vez transcurrido ese plazo, se notificará al solicitante, en la forma adecuada, la decisión.
…
7. La decisión que afecte negativamente al solicitante establecerá los motivos en los que se basa y hará referencia al derecho de recurso previsto en el artículo 44. ».
14 El artículo 44 de dicho Código, titulado « Derecho de recurso '', establece en los apartados 1 y 3 del mismo:
«1. Toda persona tendrá derecho a interponer recurso contra cualquier decisión adoptada por las autoridades aduaneras en relación con la aplicación de la legislación aduanera que le concierna directa e individualmente.
Toda persona que haya solicitado una decisión a las autoridades aduaneras y no haya obtenido una decisión sobre dicha solicitud en los plazos previstos en el artículo 22, apartado 3, también tendrá derecho a ejercer el derecho de recurso.
…
3. El recurso se interpondrá en el Estado miembro en el que se adoptó o se solicitó la decisión. ».
15 El artículo 211 de dicho código dispone:
«1. Se requerirá una autorización de las autoridades aduaneras para lo siguiente:
a) el uso del procedimiento de perfeccionamiento activo …
…
4. Salvo que se disponga lo contrario y además del apartado 3, la autorización mencionada en el apartado 1 se concederá únicamente cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:
a) las autoridades aduaneras pueden ejercer la supervisión aduanera sin tener que introducir disposiciones administrativas desproporcionadas a las necesidades económicas de que se trate;
b) los intereses esenciales de los productores de la Unión no se verían afectados negativamente por una autorización para un procedimiento de transformación (condiciones económicas).
5. Se considerará que los intereses esenciales de los productores de la Unión no se verán afectados negativamente, como se indica en el apartado 4, letra b), excepto cuando existan pruebas en contrario o cuando se considere que se cumplen las condiciones económicas.
6. Cuando existan pruebas de que es probable que los intereses esenciales de los productores de la Unión se vean afectados negativamente, se llevará a cabo un examen de las condiciones económicas a nivel de la Unión. ».
16 El primer párrafo del artículo 213 del Código de Aduanas, titulado « Concesión de competencias de ejecución '', dispone:
«La Comisión especificará, mediante actos de ejecución, las normas de procedimiento para el examen de las condiciones económicas a que se refiere el artículo 211, apartado 6».
El reglamento delegado
17 Artículo 166, apartado 1, del Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión, de 28 de julio de 2015, que complementa el Reglamento no 952/2013 en lo que respecta a las normas de desarrollo relativas a determinadas disposiciones del Código aduanero de la Unión (DO 2015, L 343, p. 1) (' el reglamento delegado '') establece la norma general de que la condición establecida en el artículo 211, apartado 4, letra b), del Código aduanero no se aplicará a las autorizaciones de perfeccionamiento activo, aunque prevé tres excepciones a dicha norma.
El reglamento de ejecución
18 El artículo 259 del Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2447 de la Comisión, de 24 de noviembre de 2015, por el que se establecen normas de desarrollo de determinadas disposiciones del Reglamento n.o 952/2013 (DO 2015, L 343, p. 558) (en lo sucesivo, « Reglamento de ejecución ''), titulado 'Examen de las condiciones económicas', está redactado de la siguiente manera:
«1. Cuando a raíz de una solicitud de autorización mencionada en el artículo 211, apartado 1, letra a), del [Código aduanero], se requiera un examen de las condiciones económicas de conformidad con el artículo 211, apartado 6, de [ese] Código, la administración aduanera de la autoridad aduanera competente para tomar una decisión sobre la solicitud remitirá sin demora el expediente a la Comisión solicitando dicho examen.
…
4. La Comisión establecerá un grupo de expertos, compuesto por representantes de los Estados miembros, que asesorará a la Comisión sobre si se cumplen o no las condiciones económicas.
5. La autoridad aduanera interesada y cualquier otra autoridad aduanera que se ocupe de solicitudes o autorizaciones similares tendrán en cuenta la conclusión a la que se llegue sobre las condiciones económicas.
Puede especificarse en las conclusiones alcanzadas sobre las condiciones económicas que el caso examinado es único y, por tanto, no puede servir de precedente para otras solicitudes o autorizaciones.
… '
Decisión C (2016) 3301 final
19 El artículo 3, apartado 1, letra c), de la Decisión de la Comisión, de 30 de mayo de 2016, por la que se establecen normas horizontales sobre la creación y el funcionamiento de los grupos de expertos de la Comisión (C (2016) 3301 final) establece que dichos grupos proporcionarán asesoramiento y experiencia a la Comisión. en relación, entre otras cosas, con la aplicación de la legislación, así como con la coordinación y cooperación con los Estados miembros. Según el artículo 5 de dicha decisión, el mandato de un grupo de expertos debe definirse claramente y sus tareas deben definirse con la mayor precisión posible.
20 El Grupo de Expertos en Aduanas se creó de conformidad con el artículo 259, apartado 4, del reglamento de aplicación y está sujeto a las normas horizontales a que se refiere el párrafo anterior. La función de ese grupo consiste, de conformidad con el artículo 2, letra g), de los « Términos de referencia '' adoptados el 3 de mayo de 2016 (Ares (2016) 2109319), asesorar a la Comisión y a sus servicios en relación con el examen de si las condiciones económicas se cumplen.
Antecedentes de la disputa
21 Los antecedentes del litigio se exponen en los párrafos 1 a 8 del auto recurrido y, a los efectos del presente procedimiento, pueden resumirse como sigue.
22 El 21 de febrero de 2017, EMS presentó a la autoridad aduanera neerlandesa, de conformidad con el artículo 211, apartado 1, letra a), del Código de Aduanas, una solicitud de autorización para el perfeccionamiento activo de determinados productos de acero eléctrico de grano orientado originarios de Japón.
23 El 27 de febrero de 2017, de conformidad con el artículo 259, apartado 1, del Reglamento de ejecución, dicha autoridad remitió el expediente a la Comisión solicitándole el examen de las condiciones económicas.
24 El 2 de mayo de 2017, en la sexta reunión del Grupo de expertos en aduanas, sección « Procedimientos especiales distintos del tránsito '', se debatió la cuestión de las condiciones económicas y luego se sometió a votación a favor. La Comisión concluyó, sobre esta base, que se cumplían las condiciones económicas para la autorización del perfeccionamiento activo («conclusión impugnada»).
25 El mismo día, la autoridad aduanera neerlandesa emitió la autorización de perfeccionamiento activo a EMS para el período comprendido entre el 2 de mayo de 2017 y el 1 de mayo de 2020.
26 El 12 de julio de 2017, las recurrentes presentaron ante dicha autoridad escritos de oposición a la concesión de dicha autorización.
27 En sus decisiones preliminares de 11 de diciembre de 2017 sobre dichas oposiciones, la autoridad aduanera neerlandesa declaró que estaba «obligada» ( verplicht ) a conceder la autorización solicitada porque debía «tener en cuenta [la conclusión impugnada]».
Procedimiento ante el Tribunal General y auto recurrido
28 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 25 de agosto de 2017, las recurrentes interpusieron un recurso de anulación de la conclusión impugnada.
29 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de noviembre de 2017, la Comisión invocó una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 130 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, basada principalmente en la ausencia de acto impugnable a efectos del artículo 263 TFUE y, con carácter subsidiario, sobre la ausencia de una preocupación directa e individual por parte de las recurrentes, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
30 Al pronunciarse sobre la excepción de inadmisibilidad, el Tribunal General estimó que la conclusión impugnada no constituía un acto impugnable a efectos del artículo 263 TFUE y, en consecuencia, declaró la inadmisibilidad del recurso, sin pronunciarse sobre la cuestión de si las recurrentes eran directamente e individualmente afectados, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y formas de auto solicitadas en el recurso de casación
31 Los recurrentes reclaman al Tribunal que:
– Anule el auto recurrido.
– Declare la admisibilidad del recurso;
– Devuelva el asunto al Tribunal General para que prosiga el procedimiento hasta el fondo del asunto, y
– Condene en costas a la Comisión.
32 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso de casación por infundado y
– Condene en costas a las recurrentes.
33 Mediante auto de 7 de marzo de 2019, thyssenkrupp Electrical Steel y thyssenkrupp Electrical Steel Ugo / Comisión (C ‑ 572/18 P, no publicado, EU: C: 2019: 188), el Presidente del Tribunal de Justicia desestimó la solicitud de autorización de EMS intervenir en apoyo de la forma de auto solicitada por la Comisión sobre la base de que EMS no había demostrado interés en el resultado del asunto.
La apelación
34 En apoyo de su recurso de casación, las recurrentes invocan cinco motivos. El primer motivo de casación se basa en que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que el Código aduanero, el Reglamento delegado y el Reglamento de ejecución no confieren a la Comisión la facultad de adoptar decisiones vinculantes para las autoridades aduaneras nacionales en un procedimiento de concesión de autorización para perfeccionamiento activo. El segundo motivo de casación se basa en un error de Derecho del Tribunal General al considerar que el papel de la Comisión en el examen de las condiciones económicas tiene un carácter puramente procesal. El tercer motivo de casación se basa en un error de Derecho del Tribunal General al tratar la sentencia de 11 de mayo de 2006, Friesland Coberco Dairy Foods (C ‑ 11/05, EU: C: 2006: 312) (en lo sucesivo, «sentencia Friesland Coberco»). como precedente jurídico vinculante para la interpretación del artículo 259, apartado 5, del Reglamento de aplicación. El cuarto motivo de casación se basa en que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al no tener en cuenta, como prueba del carácter vinculante de la conclusión impugnada, el documento titulado « Práctica administrativa relativa al examen de las condiciones económicas con arreglo a los artículos 211 ( 6) [Código de Aduanas de la Unión (UCC)] y 259 [Ley de ejecución de la UCC (IA UCC)] », de 5 de agosto de 2016 (Ares (2016) 4155451;« la práctica administrativa »). El quinto motivo se basa en que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al no considerar que las recurrentes estaban directa e individualmente afectadas por la conclusión impugnada.
35 Con carácter preliminar, procede señalar que en su escrito de respuesta la Comisión, sin plantear formalmente una excepción de inadmisibilidad, afirmó que, si las recurrentes no hubieran interpuesto un procedimiento judicial contra el rechazo por parte de la autoridad aduanera neerlandesa de sus oposiciones a la autorización de perfeccionamiento activo concedida a EMS, dicha autorización ha pasado a ser definitiva, por lo que no han demostrado interés en proseguir el recurso.
36 No obstante, en su escrito de contestación, las recurrentes confirmaron que habían interpuesto este procedimiento ante los tribunales neerlandeses, lo que la Comisión también reconoció en su dúplica.
37 En consecuencia, procede desestimar las alegaciones de la Comisión basadas en la falta de prueba del interés en proseguir el recurso de casación.
Sobre los motivos de casación primero, segundo y cuarto
Argumentos de las partes
38 Mediante estos motivos de casación, que deben examinarse conjuntamente habida cuenta de la conexión entre ellos, las recurrentes alegan que el Tribunal General incurrió en su apreciación de si la conclusión impugnada constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE, tres errores de Derecho relativos a la interpretación y aplicación, en primer lugar, de las disposiciones del Código Aduanero, del Reglamento Delegado y del Reglamento de Ejecución relativas al procedimiento de examen de las condiciones económicas y, en segundo lugar, de la práctica administrativa.
39 En apoyo del primer motivo de casación, dirigido contra el apartado 48 del auto recurrido, las recurrentes alegan que la Comisión, en el marco de sus competencias de ejecución, estableció un procedimiento en el que la cuestión de si se cumplen las condiciones económicas debe ser examinada en la UE nivel, ya que no se ha conferido a las autoridades aduaneras nacionales competencia para examinar dichas condiciones. El establecimiento de dicho procedimiento difiere del Reglamento nº 2913/92, tal como lo interpretó el Tribunal de Justicia en la sentencia Friesland Coberco .
40 Según las recurrentes, dado que la concesión de una autorización de perfeccionamiento activo está subordinada al cumplimiento de las condiciones económicas y las autoridades aduaneras nacionales no están facultadas para examinar esta cuestión, las conclusiones de la Comisión al respecto son necesariamente vinculantes para dichas autoridades . Esta inferencia está corroborada por la práctica administrativa y por las decisiones preliminares de la autoridad aduanera neerlandesa de 11 de diciembre de 2017 sobre las oposiciones de las recurrentes.
41 Las recurrentes también alegan que la competencia de la Comisión para adoptar decisiones vinculantes tras el examen de las condiciones económicas no puede cuestionarse por el hecho de que el artículo 259 del Reglamento de ejecución se refiera al acto resultante de dicho examen como una « conclusión '', o por el hecho de que dicha institución cuenta con la asistencia del Grupo de Expertos en Aduanas. Señalan, a este respecto, que la forma en que se adopte un acto no puede alterar la naturaleza de ese acto y que las opiniones de ese grupo tienen un carácter meramente consultivo.
42 En apoyo del segundo motivo de casación, dirigido contra los apartados 49 y 50 del auto recurrido, las recurrentes alegan que ninguna disposición del Código Aduanero, del Reglamento Delegado o del Reglamento de Ejecución limita la función de la Comisión a la votación de los representantes de los Estados miembros en el Grupo de Expertos en Aduanas y al escrutinio de esos votos. Según las recurrentes, dado que la Comisión no está obligada a seguir el dictamen de ese grupo de expertos, debe ser «legalmente responsable» de su conclusión sobre las condiciones económicas.
43 Las recurrentes consideran, por tanto, que tal conclusión constituye un acto destinado a producir efectos jurídicos vinculantes y, por tanto, puede ser objeto de un recurso con arreglo al artículo 263 TFUE.
44 En apoyo del cuarto motivo de casación, dirigido contra el apartado 66 del auto recurrido, las recurrentes alegan que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al examinar el alcance de la conclusión de la Comisión sobre las condiciones económicas, al no haber tomar en consideración la práctica administrativa como prueba del carácter vinculante de dicha conclusión, mientras que el primer párrafo del punto 3 de dicha práctica establece que «la conclusión de la Comisión es vinculante para las autoridades aduaneras competentes y, por tanto, no pueden derogarla». Además, la autoridad aduanera neerlandesa declaró que estaba «obligada» ( verplicht ), de conformidad con la conclusión impugnada, a conceder la autorización solicitada.
45 La Comisión refuta el fondo de dichos motivos.
Hallazgos de la corte
46 Como punto preliminar, debe tenerse en cuenta que cualquier disposición adoptada por las instituciones de la UE, cualquiera que sea su forma, que pretenda tener efectos jurídicos vinculantes capaces de afectar los intereses del solicitante al producir un cambio claro en su o su situación jurídica se consideran « actos impugnables '' a efectos del artículo 263 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania / Comisión , C ‑ 463/10 P y C ‑ 475/10 P , EU: C: 2011: 656, apartado 37, y de 20 de septiembre de 2016, Mallis y otros / Comisión y BCE , C ‑ 105/15 P a C ‑ 109/15 P, EU: C: 2016: 702, apartado 51 y jurisprudencia citada).
47 Por el contrario, todo acto que no produzca efectos jurídicos vinculantes, como los actos preparatorios, las medidas de ejecución, las meras recomendaciones y dictámenes y, en principio, las instrucciones internas, queda fuera del ámbito del control judicial previsto en el artículo 263 TFUE (véase, a en este sentido, sentencias de 12 de septiembre de 2006, Reynolds Tobacco y otros / Comisión , C ‑ 131/03 P, EU: C: 2006: 541, apartado 55 y jurisprudencia citada, y de 20 de febrero de 2018, Bélgica / Comisión , C ‑ 16/16 P, EU: C: 2018: 79, apartado 27).
48 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para determinar si el acto impugnado produce tales efectos es necesario examinar el fondo de dicho acto y apreciar esos efectos sobre la base de criterios objetivos, como el contenido de dicho acto , teniendo en cuenta, en su caso, el contexto en el que fue adoptado y las competencias de la institución que adoptó el acto (sentencias de 20 de febrero de 2018, Bélgica / Comisión , C ‑ 16/16 P, EU: C: 2018: 79 , apartado 32 y jurisprudencia citada, y de 9 de julio de 2020, República Checa / Comisión , C ‑ 575/18 P, EU: C: 2020: 530, apartado 47).
49 Sólo sería de otro modo si los actos adoptados en el curso del procedimiento preparatorio fueran en sí mismos la culminación de un procedimiento especial distinto del destinado a permitir a la institución interesada pronunciarse sobre el fondo del asunto (sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM contra Comisión , 60/81, EU: C: 1981: 264, apartado 11).
50 En cualquier caso, si bien las medidas de carácter puramente preparatorio no pueden ser objeto de un recurso de nulidad, sus vicios jurídicos pueden invocarse en un recurso dirigido contra el acto definitivo del que constituyen un trámite preparatorio (sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM / Comisión , 60/81, EU: C: 1981: 264, apartado 12).
51 En el caso de autos, el Tribunal General señaló, en primer lugar, en el apartado 48 del auto recurrido, que ni el Código aduanero ni el Reglamento delegado ni el Reglamento de ejecución confieren a la Comisión competencias para adoptar decisiones, y mucho menos decisiones que son vinculantes para las autoridades aduaneras nacionales en el examen de las condiciones económicas.
52 A continuación, el Tribunal General señaló, en el apartado 49 del auto recurrido, que el Código aduanero no obliga en modo alguno a la propia Comisión a realizar el examen de las condiciones económicas, y describió el papel de dicha institución en la cooperación entre ella y los expertos de los Estados miembros, por una parte, y las autoridades aduaneras interesadas, por otra, por ser puramente procedimentales. Según el Tribunal General, esta cooperación no debe confundirse con una disposición para las decisiones adoptadas a nivel de la UE en las que las conclusiones alcanzadas en un contexto informal serían vinculantes para los Estados miembros.
53 Por último, el Tribunal General señaló, en el apartado 50 del auto recurrido, que del procedimiento establecido por la Comisión en el marco de las competencias de ejecución que deriva del artículo 213 del Código aduanero no se desprende que la Comisión deba expresar su opinión o tiene la facultad de evaluar la cuestión de si se cumplen las condiciones económicas.
54 Además, el Tribunal General estimó, en el apartado 66 del auto recurrido, en primer lugar, que la práctica administrativa simplemente sustituyó a un documento administrativo anterior relativo a la aplicación de las disposiciones pertinentes del Reglamento n ° 2454/93 y, en segundo lugar, que, en En la medida en que dicho documento no haya extraído las consecuencias de la sentencia Friesland Coberco , no puede servir de base válida para la interpretación contenida en la práctica administrativa.
55 En el marco de los motivos primero y segundo del recurso de casación, las recurrentes alegan, en esencia, que las disposiciones pertinentes del Código aduanero, el Reglamento delegado y el Reglamento de ejecución deben interpretarse en el sentido de que el procedimiento de examen de las condiciones económicas , realizado a nivel de la UE por la Comisión en colaboración con el Grupo de Expertos en Aduanas, es autónomo y separable del procedimiento de autorización de perfeccionamiento activo.
56 No obstante, en primer lugar, las conclusiones de la Comisión relativas a las condiciones económicas, como la conclusión impugnada, forman parte del procedimiento de autorización del perfeccionamiento activo, según el cual, de conformidad con el artículo 211, apartado 1, letra a), del Código aduanero, la inclusión de mercancías en el régimen de perfeccionamiento activo está sujeta a la autorización de las autoridades aduaneras nacionales, que ejercen así, exclusivamente, la facultad de decisión final en el marco de dicho régimen.
57 Esta constatación se ve confirmada por el artículo 22 del Código aduanero. De conformidad con el párrafo 3 de dicho artículo, corresponde a la autoridad aduanera competente tomar la decisión a raíz de una solicitud de aplicación de la legislación aduanera y notificar al solicitante dicha decisión dentro de los plazos legales. El apartado 6 de dicho artículo, por su parte, exige a las autoridades aduaneras que, antes de tomar una decisión que pueda afectar negativamente al solicitante, comuniquen los motivos en los que pretenden basar su decisión, dando al solicitante la oportunidad de expresar su punto. de vista por esos motivos. Por último, con arreglo al apartado 7 de dicho artículo, una decisión que afecte negativamente al solicitante debe exponer los motivos en los que se basa y hacer referencia al «derecho de recurso previsto en el artículo 44 [del Código de Aduanas]»; dicho recurso debe interponerse, de conformidad con el apartado 3 de este último artículo, «en el Estado miembro en el que se adoptó o solicitó la resolución».
58 Por lo que se refiere al artículo 5, punto 39, del Código de Aduanas, que define « decisión '' como « cualquier acto de las autoridades aduaneras perteneciente a la legislación aduanera que dicta sentencia sobre un caso particular y tiene efectos jurídicos sobre la persona o personas interesadas », dicha disposición no deja lugar a dudas sobre el hecho de que son las autoridades aduaneras nacionales las que están facultadas para adoptar actos con carácter de decisión con arreglo a dicho Código.
59 Es cierto que, entre las condiciones acumulativas necesarias para la obtención de una autorización de perfeccionamiento activo, el artículo 211 (4) (b) del Código de Aduanas exige que se cumplan las condiciones económicas, y establece, en su párrafo 6, en los casos en que es necesario un examen de estas condiciones, que debe «tener lugar a nivel de la Unión». No obstante, de una lectura combinada del artículo 211, apartado 1, letra a), el artículo 211, apartado 4, letra b), y el artículo 211, apartado 6, de dicho Código, dicho examen forma parte del procedimiento que conduce a la adopción. a raíz de una solicitud de autorización a tal efecto, de la decisión final de las autoridades aduaneras nacionales y constituye simplemente una etapa intermedia de dicho procedimiento.
60 Así, y considerando que el artículo 211, apartado 1, letra a), del Código aduanero confiere expresamente a las autoridades aduaneras nacionales el poder de decisión respecto del régimen de perfeccionamiento activo, el artículo 211, apartado 4, letra b), y el artículo 211, apartado 6 ) de dicho código no confiere, por su parte, ningún poder de decisión independiente a una entidad de la UE en el examen de las condiciones económicas.
61 Esta constatación se ve corroborada por el hecho de que, contrariamente a lo previsto en el artículo 22 y en el artículo 44, apartado 3, del Código aduanero en lo que respecta a las decisiones adoptadas por la autoridad aduanera competente a raíz de una solicitud, ninguna disposición de dicho Código exige la Entidad de la UE que debe examinar las condiciones económicas para notificar al solicitante el resultado de ese examen, o incluso para comunicar al solicitante las razones que llevaron a ese resultado. Además, en ese contexto, ninguna disposición otorga a la demandante un derecho de recurso contra tal resultado.
62 Además, contrariamente a lo que alegan las recurrentes, de las disposiciones del Código aduanero no se desprende que la función de la autoridad aduanera competente se limite a ejecutar el resultado obtenido tras el examen de las condiciones económicas a nivel de la UE. Este código y, en particular, su artículo 211, no confiere a la entidad de la Unión encargada del examen de las condiciones económicas la facultad de adoptar una medida distinta de la meramente intermedia y preparatoria.
63 En segundo lugar, por lo que respecta a las normas de procedimiento aplicables al examen de las condiciones económicas que tiene lugar a nivel de la UE, en el sentido del artículo 211, apartado 6, del Código aduanero, se desprende ciertamente de la lectura del artículo 259 (1) en conjunción con el artículo 259, apartado 4, del Reglamento de ejecución, que, cuando sea necesario dicho examen, corresponderá a la Comisión y deberá llevarse a cabo con la participación de un grupo de expertos compuesto por representantes de los Estados miembros, sobre la base de de la información que le facilite la autoridad aduanera competente. También se desprende del artículo 259, apartado 5, del Reglamento de ejecución que la Comisión registra el resultado del examen de las condiciones económicas llevado a cabo a nivel de la UE en una « conclusión '' y que esa conclusión debe ser « tenida en cuenta '' por la autoridad aduanera competente y cualquier otra autoridad aduanera que se ocupe de solicitudes o autorizaciones similares.
64 Así, el artículo 259 del Reglamento de ejecución respalda la constatación de que la conclusión a la que llegó la Comisión tras el examen de las condiciones económicas no es más que una medida intermedia destinada a preparar la decisión final de las autoridades aduaneras sobre la solicitud de autorización de perfeccionamiento activo.
65 Como señaló el Abogado General, en esencia, en el punto 52 de sus conclusiones, la expresión « tenida en cuenta '' del artículo 259, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de aplicación sugiere, habida cuenta de su significado habitual en el lenguaje cotidiano, cierta discrecionalidad por parte de la autoridad aduanera competente sobre cómo actuar sobre la conclusión de la Comisión relativa a las condiciones económicas. Esta expresión implica, por tanto, que la autoridad aduanera competente debe examinar la conclusión emitida por la Comisión y, en caso de que no esté de acuerdo con ella, fundamentar su decisión de no seguirla (véase, por analogía, la sentencia Friesland Coberco , párr. 27).
66 Es cierto, como señalan las recurrentes, que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259, apartado 1, del Reglamento de ejecución, la autoridad aduanera competente ante la que se solicita la autorización de perfeccionamiento activo está obligada cuando se efectúa un examen de las condiciones económicas llevadas a cabo a nivel de la UE es necesario en virtud del artículo 211, apartado 6, del Código aduanero, transmitir el expediente a la Comisión, solicitando dicho examen.
67 Sin embargo, como el Tribunal de Justicia sostuvo, en esencia, en los apartados 28 y 29 de la sentencia Friesland Coberco en relación con el Reglamento n. 2913/92, la obligación de la autoridad aduanera competente de transmitir, en determinadas circunstancias, el expediente a la Comisión no implica la obligación de dicha autoridad de seguir la conclusión alcanzada por dicha institución. Como ha señalado acertadamente el Tribunal General en los apartados 53 y 54 del auto recurrido, que no se impugnan en el presente recurso de casación, el hecho de que la Comisión llegue ahora a la conclusión relativa a las condiciones económicas y no, como sucedió en el El Reglamento nº 2913/92, de un comité creado por este último, no puede invalidar esta apreciación. Como señaló el Abogado General en el punto 64 de sus conclusiones, el objetivo perseguido por dicho examen sigue siendo idéntico, ya que sólo ha cambiado el autor de dicho examen.
68 Además, la obligación de las autoridades aduaneras nacionales, cuando pretendan diferir de la conclusión de la Comisión, de motivar sus decisiones a este respecto respalda la constatación de que dicha conclusión no produce efectos jurídicos vinculantes que la posición jurídica del solicitante. Como señaló el Abogado General, en esencia, en el punto 70 de sus conclusiones, si bien esa obligación de motivación revela la existencia de un determinado efecto jurídico producido por la conclusión de la Comisión, dicho efecto no basta para conferir a dicha conclusión el carácter de un acto impugnable a efectos del artículo 263 TFUE.
69 Por lo que se refiere a la alegación de las recurrentes basada en la redacción del artículo 259, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento de ejecución, que establece que la Comisión puede precisar en sus conclusiones que el caso examinado es único y no puede servir como precedente para otras solicitudes o autorizaciones – tampoco se desprende de dicha disposición que la Comisión esté facultada para adoptar actos que produzcan efectos jurídicos vinculantes que afecten a los intereses de un solicitante al provocar un cambio significativo en su situación jurídica. Incluso en tal caso, las autoridades aduaneras nacionales interesadas pueden apartarse de esta conclusión, siempre que motiven sus decisiones a tal efecto.
70 Por último, en la medida en que las recurrentes se basan en la práctica administrativa en apoyo de su posición de que la conclusión de la Comisión sobre las condiciones económicas constituye un acto impugnable a efectos del artículo 263 TFUE, como acertadamente señaló el Tribunal General en el apartado 67 de la auto recurrido, cuestión que no se discute en el presente recurso de casación, si bien una práctica administrativa puede considerarse una ayuda válida para interpretar la naturaleza de tales conclusiones, no tiene fuerza legalmente vinculante y, por lo tanto, no puede alterar el alcance del acto al que se refiere.
71 A la luz de la interpretación del artículo 259 del Reglamento de ejecución, tal como se recoge en los apartados 63 a 69 anteriores, el Tribunal General también acertó al desestimar, en el apartado 68 del auto recurrido, la interpretación contenida en la práctica administrativa por no ajustarse a las disposiciones vigentes del Reglamento de aplicación.
72 En estas circunstancias, la práctica administrativa no puede poner en tela de juicio la interpretación de las disposiciones del Código aduanero y del reglamento de ejecución expuestas en los apartados 56 a 69 anteriores, por lo que la alegación de las recurrentes basada en dicha práctica no puede tener éxito. El hecho de que, en el caso de autos, la autoridad aduanera competente haya tomado su decisión al considerar que estaba vinculada por la conclusión impugnada no tiene, como observó el Abogado General en el punto 61 de sus conclusiones, el efecto de hacer de esta conclusión una acto que es jurídicamente vinculante.
73 De ello se desprende que las alegaciones de las recurrentes destinadas a demostrar que el Tribunal General cometió, en su apreciación de si la conclusión impugnada constituye un acto impugnable a efectos del artículo 263 TFUE, tres errores de Derecho de interpretación y aplicación, en primer lugar , de las disposiciones del Código Aduanero, del Reglamento Delegado y del Reglamento de Ejecución sobre el procedimiento de examen de las condiciones económicas y, en segundo lugar, de la práctica administrativa, no puede prosperar.
74 En consecuencia, procede desestimar por infundados los motivos de casación primero, segundo y cuarto.
El tercer motivo de casación
Argumentos de las partes
75 Mediante el tercer motivo de casación, las recurrentes alegan que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho en los apartados 60 y 61 del auto recurrido al considerar que la interpretación del artículo 504, apartado 4, del Reglamento n. En la sentencia Friesland Coberco, la justicia seguía siendo relevante para la interpretación del artículo 259, apartado 5, del Reglamento de ejecución, que es de aplicación en el presente caso. Rechazan la apreciación del Tribunal General de que estas dos disposiciones «pueden considerarse equivalentes».
76 En oposición a esta constatación, las recurrentes alegan que el procedimiento de transformación bajo control aduanero, controvertido en el asunto que dio lugar a la sentencia Friesland Coberco , ya no figura en el Código aduanero. Esa enmienda también dio lugar a un cambio en la definición del concepto de "condiciones económicas". Además, el Comité creado por el Reglamento nº 2913/92 ya no desempeña ningún papel en el examen de las condiciones económicas, ya que la Comisión presenta ahora las conclusiones sobre dichas condiciones.
77 Las recurrentes también llaman la atención sobre la diferencia de redacción entre, por una parte, el artículo 502, apartado 1, del Reglamento n. 2454/93 y, por otra, el artículo 211, apartado 6, del Código aduanero y el artículo 259, apartado 1. ) del reglamento de ejecución. Por tanto, las palabras «se tendrán en cuenta» del artículo 259, apartado 5, del Reglamento de ejecución deben entenderse en el sentido de que las conclusiones de la Comisión sobre las condiciones económicas son vinculantes para las autoridades aduaneras nacionales.
78 La Comisión impugna el fondo del presente motivo de casación.
Hallazgos de la corte
79 Mediante el presente motivo de casación, dirigido contra los apartados 60 y 61 del auto recurrido, las recurrentes alegan que, habida cuenta de la amplitud de las modificaciones introducidas en la normativa aduanera desde la interpretación adoptada en la sentencia Friesland Coberco de Reglamento N ° 2913/92 y n ° 2454/93, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que el artículo 504, apartado 4, del Reglamento n ° 2454/93 y el artículo 259, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de ejecución constituían disposiciones equivalentes y, en Al hacerlo, adoptando una interpretación de esta última disposición idéntica a la que el Tribunal de Justicia adoptó de la anterior en dicha sentencia, en el sentido de que las conclusiones de la comisión establecida por el Reglamento n. autoridades aduaneras nacionales.
80 A este respecto, basta señalar que, a la luz de las consideraciones expuestas en los apartados 56 a 69 anteriores, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerar, en los apartados 60 y 61 del auto recurrido, que La interpretación del artículo 504, apartado 4, del Reglamento n. 2454/93, confirmada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Friesland Coberco, sigue siendo pertinente a efectos de la interpretación del artículo 259, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de aplicación, dado que el las disposiciones anteriores y posteriores pueden considerarse equivalentes.
81 En estas circunstancias, las alegaciones de las recurrentes que pretenden demostrar que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que la interpretación del artículo 504, apartado 4, del Reglamento n. 2454/93, confirmada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Friesland Coberco, sigue siendo pertinente a efectos de la interpretación del artículo 259, apartado 5, del Reglamento de ejecución, aplicable en el presente caso, tampoco puede prosperar.
82 En consecuencia, debe desestimarse por infundado el tercer motivo de casación.
El quinto motivo de casación
Argumentos de las partes
83 Mediante el presente motivo, las recurrentes sostienen que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al no considerar que la conclusión impugnada les afectaba directa e individualmente, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
84 La Comisión alega que este motivo de casación es ineficaz y, en cualquier caso, infundado.
Hallazgos de la corte
85 Dado que el Tribunal General estimó acertadamente que la conclusión impugnada no constituía un acto impugnable a efectos del artículo 263 TFUE, no puede reprocharse su error de Derecho por no haber examinado si las recurrentes estaban directa e individualmente afectadas por tal acto, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Dado que no se dirigió contra un acto impugnable, el recurso solo podría declararse inadmisible, aun cuando las recurrentes, como sostienen, estuvieran directa e individualmente afectadas por la conclusión impugnada.
86 En estas circunstancias, el quinto motivo debe desestimarse por infundado.
87 Dado que no se ha acogido ninguno de los cinco motivos de casación, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costos
88 De conformidad con el artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, cuando el recurso de casación sea infundado, el Tribunal de Justicia deberá pronunciarse sobre las costas.
89 Con arreglo al artículo 138, apartado 1, de dicho reglamento, aplicable al procedimiento de recurso en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo, se condena en costas a la parte vencida si hubiere sido solicitada en la sentencia vencedora. alegatos del partido.
90 Dado que la Comisión ha solicitado las costas y las recurrentes no han prosperado en su recurso de casación, procede condenar a las recurrentes, además de soportar sus propias costas, a pagar las de la Comisión.
Por estos motivos, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta):
1. Desestime el recurso de casación en el asunto C – 572/18 P;
2) Condenar a thyssenkrupp Electrical Steel GmbH y thyssenkrupp Electrical Steel Ugo, además de cargar con sus propias costas, las de la Comisión Europea.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 22 de abril de 2021.
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A. Calot Escobar
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M. Vilaras
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Registrador
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Presidente de la Cuarta Sala
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